返回杂志首页

 

灰色地带

 

为军事或安保服务付费的做法从有战争的时候就存在了。今天,以营利为目的的军事和安保行业的快速发展和变化为实施人道法和人权法的人们带来重大挑战。

2007年9月,一家名为黑水安全顾问公司的美国私人军事安保公司在巴格达市中心拥挤的尼苏尔广场为一支美国的外交车队开辟一条通道。

紧接着发生的事情至今仍然具有争议。黑水雇用的保镖声称遭到攻击并出于自卫开枪还击。而集市上的目击者则称黑水公司的保镖未受到任何攻击就开枪,并继续向试图逃离的平民开枪。

这起事件真相到底如何还不甚明了。射击结束时,共有17名平民死亡,至少有20人受伤。伊拉克公众极为愤怒,美国和新组建的伊拉克政府间出现严重外交裂痕。

此次事件也成为有关在战争中越来越多地使用私人军事安保公司(简称PMSC)的争论的一个转折点。连同2004年伊拉克阿布格莱布监狱由私人承包接管后所发生的丑闻——囚犯受到不同形式的侮辱和虐待——黑水事件使是否应该将战争的基本功能外包给私营企业这一辩论进一步升级。

而在诉讼和赔偿受害者过程中所面临的司法障碍则进一步提出了这样一个问题:PMSC的发展是否意味着出现了一个不断扩大且行动实际上不受标准的战争规则约束的军事人员阶层?甚至许多专家都无法回答一些最基本的问题:国际人道法中私人承包商的身份是什么?是战斗员、平民、雇佣兵或是一个全新的类别?他们又受哪些规则的约束呢?

不得凌驾于法律之上

2008年,共有17个国家签署了一份声明,该声明对上述问题做出了坚决的否定回答:私人承包商不得凌驾于法律之上,不得在法律真空里操作。

目前42国连同欧盟都签署了这一声明(即《蒙特勒文件》),它重申国际人道法和人权法适用于私人承包商。各国政府有义务确保承包商遵守这些法律。

《蒙特勒文件》并不试图赋予PMSC行业合法权利,或评判使用私人承包商是好是坏,它解答诸如PMSC雇员在1949年《日内瓦公约》中的所属地位,以及如何确保在不同司法体系下对违法行为做出个人问责的问题。

《蒙特勒文件》是瑞士外交部和红十字国际委员会(ICRC)共同开展的一个国际进程,它鼓励各国制定防止和起诉违法行为的规定,并列出良好实践以帮助政府履行其相关义务。

目前的困难是监管跟不上该行业的发展。许多国家至今没有足够的国内法、规定或实践来监督这个飞快发展的行业。该行业近几十年经历了井喷式增长,现在其价值估计超过1000亿美元。

井喷式增长

增长有多快?2003年美国入侵和占领伊拉克后,大约有100000家私人公司受雇从事保护使节、物流支持、情报分析、哨岗等工作。这比上一次伊拉克战争时期的数量增长了10倍。而在阿富汗,这个数字最高达到20000。

为什么有如此快的增长?2001年攻击纽约和华盛顿的911事件发生前,美国军队正在经历裁军。此后爆发的阿富汗和伊拉克两大地面战争促使美国军事领导人认为必须扩充军队。当时,也出现了支持将政府服务(从监狱到医院和学校)私有化的趋势。

美国军方也呈现这种趋势。联合国雇佣兵使用问题工作组的法伊扎·帕特尔指出:“许多人想到伊拉克和阿富汗战争时就会想到PMSC,然而实际上PMSC活跃在各个领域,比如为采矿业提供安保,或参与拉丁美洲的扫毒行动。”

确实,PMSC从事的大部分工作不在武装冲突地区而且不在国际人道法的适用范围内,但它们经常处于充斥着暴力犯罪和民间冲突(如绑架、暗杀和其他攻击)的危险地区。

面对如此大的复杂性,应如何监管这个新兴的巨大产业呢?在武装冲突中,由谁来保证国际人道法的规则得到遵守,由谁来惩罚违法的承包商呢?

阿布格莱布监狱的虐囚事件表明了所面临的挑战。虽然就虐囚问题惩罚了多名低级别的官兵,但却没有对与阿布格莱布事件有关联的私人承包商提出刑事诉讼。而伊拉克法律在某些情况下还赋予承包商豁免权。

曾经被关押的人员后来根据美国法律提出的民事诉讼或是被阻挠或是被拖延。这是由于有些人持以下观点,即承包商应该在战争中享有同士兵一样的豁免权,或者应当赋予他们“战地特殊豁免”——即按照法庭不应对处于激战中的关押场所所做出的决定进行事后评论,可以驳回此类民事案件。

位于纽约的宪法权利中心的资深律师凯瑟琳·加拉格尔指出:“这些案子拖了很多年,都没有人去了解案情。”该中心2004年代表被关押在阿布格莱布监狱的330名伊拉克囚犯起诉了两个军事承包商。

对监管的挑战

不管此类案件结果如何,现在这一领域中许多工作者的工作重点是防止今后再继续发生这类事情,并明确解释私人承包商的权利和义务:在国际人道法下,它们属于平民范畴,只要不直接参与敌对行动,就有权受到保护并不得成为攻击目标。(不过值得注意的是,很难对这些保护以及“参与敌对行动”给出一个广泛的定义,因为它们往往取决于具体的环境和事件)。

清晰认识承包商的地位和义务十分重要,因为他们往往工作在极其危险的局势中。在伊拉克,多名PMSC(包括黑水公司在内)的工作人员在为美国政府执行安保和非安保任务时被杀害。

同时,承包商的平民地位意味着他们无法同战俘一样就其所实施的战斗行为在民事法院得到刑事豁免。

各国试图在某些冲突时期根据国内法赋予私人承包商豁免权(如2003年伊拉克战争时期),同时阻挠民事和刑事诉讼,理由是承包公司的行为实际与士兵相同,这更突显了急需更清晰的界定。

ICRC的法律顾问玛丽-路易斯·图加斯认为,《蒙特勒文件》为各国理清复杂的法律问题提供了帮助;现在跟进落实的责任落在签署了此文件的国家肩上。她专门研究国际人道法与PMSC的关系。

“目前的挑战是各国履行按照国际人道法规定他们在这方面应当承担的义务。我们现在所做的是帮助各国就落实《蒙特勒文件》中规定的义务开发一些工具——开始国内立法、建立监督机制和执照控制。”

自愿执行

但是立法改革需要时间,而且每一个国家很可能采取自己的方式。出于这些原因,一
些改革的重要努力正在法律系统之外展开。一个例子就是最近制定的“国际行为准则(ICoC)”,瑞士政府和业内许多人士正在对其大力推广,呼吁通过这个准则使公司自愿同意接受一个由多领域专家组成的专家组的监管。

同时,它鼓励各国政府在签订安保合同时按照此准则评估申请公司的资格。拥有诸多世界上最大私人安保公司的英国已经同意只把合同授予符合此准则的公司。

截止到2012年8月,60个国家的464家公司签署了由产业协会会员、安保专家、法律专家、政府和公司领袖共同制定的ICoC。

ICoC的倡导者认为此类准则可以关乎一个公司的存亡,因此为其保持高标准的培训、严格审查雇员、遵守国际人道法和人权法的原则提供了足够的动力。

此项努力的牵头机构是“日内瓦民主控制武力中心”。该中心的安娜-玛丽·布扎图指出此标准本身就植根于国际人道法和人权法。

“武力的使用应当有比例——不应当超出严格需要的范畴”,布扎图对参加最近在意大利圣雷莫召开的人道法国际研讨会的专家们说。“除非出于自卫、保护他人免受即刻死亡威胁、或防止有重大生命威胁的严重犯罪,承包商不得向人们开火。”

此领域有些专家对这种他们称为就重要生死问题的行业‘自我监管’则表示怀疑。他们指出执行ICoC的一些重要方面还没有得到解决。但布扎图则认为这个模式更多的是“共同监管”,因为审计和审查准则的遵守情况的专家组是由来自政府和公民社会的专家组成的。

呼吁出台一个新公约

有些人认为这个准则至少是迈出了积极的一步,同时有约束力的法律和协定正在制定当中。但其他人则认为无论是ICoC还是国内立法都不足以控制在多个司法系统中同时运营的公司的行为。一些人认为需要一个新的有约束力的国际条约。

联合国使用雇佣兵问题工作组正在起草一个要求各国更加严格监管安保服务出口的公约。该公约和其他措施将限制政府外包给私人公司的活动的范围,并要求缔约国制定与现行的武器出口相似的执照管理机制。

“不仅要监管武器出口,也要监管武装人员(男女都在内)的出口。”联合国使用雇佣兵问题工作组的法伊扎·帕特尔对集会在圣雷莫的与会者说。

帕特尔指出,许多国家对国内安保公司有严格的法律和执照管理,但对在海外开展工作的公司控制松散。“允许持有精密武器的PMSC(不受制约地)在危险环境中工作,这些行动意味着违反人权法和人道法的风险,对我来说是放弃尽职的一种行为。”

不过在目前拥有许多PMSC的关键国家还没有获得足够的支持通过这个新的国际公约。

一个移动的目标

所有努力面临的一个重要挑战是此行业发展太快。2012年秋季专门探讨商业对冲突影响的一期《红十字国际评论》中,牛津大学的萨拉·佩尔奇写道,PMSC行业在快速演变以满足新的市场和政治需求,而国际监管的发展速度要慢得多。

伊拉克和阿富汗的“淘金潮”平息之后,这一行业已经适应了新的市场环境,即保护海上贸易免受海盗袭击,保护人道物资和人道救援的运送。

佩尔奇认为当前的监管是基于一个过去的旧模式,即PMSC作为外国雇佣兵或雇佣公司在国际武装冲突地区如伊拉克提供服务。“由于以上原因,各级监管者常常陷于冗长的谈判过程,而监管对象正在快速发生形式上的改变。”

“私人安保公司的潘多拉盒子已经打开了。”她写道,“目前各国政府只是任由它为所欲为,然后对它的过激行为加以约束,而不是从一开始就对它的行为做出限制。”

“讨论私人武装组织的正确角色也许是个难题,可能需要从国内开始。但这也可能是监管这个发展速度总是快过监管者反应速度的行业的最好机会。”

马尔科姆 · 吕卡尔
马尔科姆·吕卡尔,《红十字红新月》杂志编辑。


2007年10月,伊拉克,巴格达,一家外国安保公司的雇员看守在一处炸弹爆炸后的废墟旁
。Photo:©REUTERS/Ceerwan Aziz, courtesy
www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“私人安保
公司的潘多拉盒
子已经打开了。
目前各国政府只
是任由它为所欲
为,然后对它的
过激行为加以约
束,而不是从一
开始就对它的行
为做出限制。”

牛津大学的萨拉·佩尔
在《商业、暴力和冲
突》中写道,该文收录
于即将出版的《红十字
国际评论》。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


2008年12月,一名在黑水公司枪击事件中失去丈夫的妇女和女儿坐在一起,在巴格达同法官和美国调查人员见面。
Photo: ©REUTERS/Atef Hassan, courtesy
www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


并不是所有的安保承包商都来自其他国家。在这里,2011年9月,一名阿富汗安保承包商的雇员正在检查希望加入阿富汗东部的一个美国军队哨岗工作的少年。
Photo: ©REUTERS/Erik De Castro, courtesy
www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“ 允许持
有精密武器的
PMSC(不受制约
地)在危险环境中
工作…… 这对我
来说是放弃尽职
的一种行为。”

法伊扎·帕特尔
联合国使用雇佣兵问题
工作组主席

返回页首

联系我们

制作人员

联系网管

2012

版权声明