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Solventar la ayuda
por Randolph Kent |
| A
veces pareciera que el problema se plantea por doquier. De,
hecho, muchas organizaciones humanitarias, sean éstas
multilaterales, no gubernamentales o bilaterales, tienen la
impresión de que su horizonte financiero se ha ensombrecido
repentinamente. Pero, ¿se justifica este sentimiento
de perder el control del timón? En el supuesto de que
exista una crisis de financiación, ¿cuáles
son los motivos, las consecuencias y las posibles soluciones
de la misma? Si tal crisis no es real, ¿por qué
todos parecen convencidos de que los ingresos actuales no
alcanzan para sufragar las necesidades? Sea como fuere, ¿no
habrá llegado la hora de considerar otros métodos
de hacer frente a las crisis humanitarias y nuevas formas
de «comercializar» la causa humanitaria? |
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<<No creo en la denominada fatiga humanitaria.
Día tras día somos testigos, de manifestaciones
de compasión: cada vez que hay un terremoto o una inundación,
el dinero comienza a afluir», comenta Margareta Wahlstróm,
Subsecretaria General de Operaciones de la Federación.
Opinión que comparten muchos de sus colegas. Según
Urs Boegli Jefe de Comunicación del CICR, <<el
año pasado fue el mejor que hemos tenido en términos
de financiación, al menos por lo que se refiere a contribuciones
en dinero, lo que en parte significa que los donantes han
comprendido la creciente importancia de las actividades de
protección».
Las estadísticas oficiales tienden a confirmar la
opinión de que la financiación global de las
actividades humanitarias no está en absoluto disminuyendo.
A juicio de la Comisión de Asistencia al Desarrollo
de la OCDE, la ayuda humanitaria, encaminada a mitigar los
sufrimientos y las privaciones, se ha mantenido constante,
alcanzando un valor cercano a 6.000 millones de dólares
en los tres últimos años. En el caso del Movimiento
de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, el monto general
de financiación también se ha maritenido relativamente
constante.
A primera vista, estas consideraciones optimistas no parecen
coincidir con la realidad cotidiana, pues todos deben desplegar
esfuerzos cada vez mayores para captar recursos ni con lo
difícil que se está poniendo competir con tantos
otros comensales para conseguir una porción decente
de la torta de los recursos, cualquiera sea el tamaño
de ésta. Tal como sostiene un experimentado recaudador
de fondos del CICR, «si el producto es bueno, podemos
venderlo. Pero cuando hay dificultades para presentar la mercancía
en el embalaje adecuado entonces las cosas son algo diferentes…».
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Lo que esconden las estadísticas
Los pronósticos Pesimistas sobre futuras penurias
de la financiación humanitaria no Pueden descartarse
totalmente. Detrás de los datos estadísticos,
hay cuestiones mucho más complicadas. Un aspecto omnipresente
en los dilemas que se plantean a las organizaciones humanitarias
reside en que las grandes catástrofes se han convertido
en un combustible vital para mantener en funcionamiento la
propia industria de la ayuda humanitaria. Otro elemento que
merece análisis es la ampliación de las fronteras
de lo que se entiende por acción humanitaria.
El aumento, o la disminución, de las corrientes de
recursos de financiación obedece a una correlación
lógica entre las nuevas crisis y las necesidades humanitarias
en un momento dado. Aunque parezca obvio, vale la pena recor4an
que los montos de mayor cuantía de contribución
financiera para socorros humanitarios se registraron en el
período 1984-1985, durante la sequía que afectó
a 23 países africanos; y entre 1992 y 1994, período
de la desarticulación total del Estado somalí
y la ex Yugoslavia, así como del genocidio de Ruanda.
Al tiempo que las nuevas crisis siguen suscitando un gran
aporte de fondos, resulta cada vez más difícil
captar fondos destinados a intervenir en crisis difícilmente
controlables, y los llamamientos de un número creciente
de organizaciones de asistencia reciben una respuesta bastante
limitada.
«Es un hecho que los gobiernos están menos dispuestos
a asignar recursos a problemas que les parecen insolubles,
como las situaciones de Somalia o en la región africana
de los Grandes Lagos», reconoce un alto funcionario
de la Federación. Para explicar esta reticencia se
señala a veces la creciente frustración de las
autoridades donantes no tanto en relación con los problemas
en sí, sino con la falta de soluciones creativas.
Otro dilema que se plantea a los donantes tiene que ver con
los límites de la asistencia humanitaria. Hoy en día,
el quehacer humanitario abarca disciplinas tan diversas como
la psicología social aplicada a las experiencias traumáticas
o las técnicas de remoción de minas terrestres.
Indudablemente, son necesarias para garantizar la supervivencia
duradera de los seres humanos, pero no se puede negar que
inciden de manera significativa en el costo de lo que en otra
época eran instrumentos relativamente claros de los
<<socorros en caso de catástrofe », |
| Las
fronteras imprecisas de la asistencia humanitaria
Hace diez años, era mucho más sencillo determinar
las necesidades y, por ende, los costos de las operaciones
humanitarias. Tuberías para pozos, alimentos básicos,
ropa, refugio, agua potable, y atención primaria, de
salud eran las materias primas del quehacer humanitario. Desde
entonces, y sobre todo después de las sequías
en África a comienzos de la década de 1980,
la sustancia de la labor humanitaria se ha vuelto más
variada y se han multiplicado sus herramientas, al tiempo
que se ha, ampliado la esfera de acción. Conforme,
se iban rompiendo los vínculos de cohesión entre
los Estados y los grupos sociales, y se intensificaban los
conflictos y la correspondiente acción humanitaria,
la definición del concepto de «cometido humanitario»
cobraba amplitud y complejidad.
Las grandes crisis de estos últimos años obligaron
a la comunidad humanitaria a establecer un contacto más
directo con las estructuras políticas y las soluciones
que éstas proponen. Temas como las misiones de mantenimiento
de la paz, la aplicación de sanciones o los derechos
humanos se han imbricado en las actividades humanitarias.
Las necesidades en materia de programas de reconciliación
y de búsqueda de familiares, prevención de conflictos,
planificación familiar o reactivación de los
servicios de policía han pasado a formar parte de las
estrategias de supervivencia.
Steve Davey, Subsecretario General de Comunicaciones y Coordinación
de Políticas de la Federación, opina que: «Los
contornos de la asistencia humanitaria se determinan cada
vez menos en función del quehacer concreto y cada vez
más según las circunstancias».
Este, fenómeno de imprecisión creciente de
la acción humanitaria explica en cierta medida por
qué parecen disminuir los recursos disponibles: en
efecto, sigue aumentando el número de organizaciones
que compiten entre sí por la obtención de recursos
para actividades comprendidas en la ambigua categoría
de la acción humanitaria.
La permeabilidad de la frontera que debería servir
para diferenciar la ayuda de urgencia, las actividades de
desarrollo y la gestión política podría
plantear problemas concretos a las organizaciones humanitarias.
Aridreas Lendorff , basándose en una experiencia de
casi 20 años al frente de la División de Socorros
del CICR, antes de asumir funciones en el campo de la recaudación
de fondos, estima que cada vez es más frecuente que
las organizaciones humanitarias se encuentren en situaciones
que no son de guerra ni de paz, y según él es
probable que «la neutralidad en que se sustentan todas
las actividades humanitarias dependa en mayor medida de instrumentos
políticos más convencionales, como las, fuerzas
de mantenimiento de la paz». |
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Los costos
de una mejor acción humanitaria
La imprecisión de las fronteras del cometido humanitario
es sin duda una variable que contribuye a intensificar la
competencia por los fondos disponibles. Urs Boegli sostiene
que las operaciones de socorro convencionales se financian
fácilmente. En cambio, las dificultades son frecuentes
cuando los programas son sensibles a aspectos culturales y
se orientan a la búsqueda de soluciones duraderas,
tales como «suministrar semillas o vacunas para el ganado
en vez de alimentos y animales, cosa que hicimos en Sudán
meridional y en Somalia», afirma y añade: «En
otras palabras, cuanto más minuciosa sea la búsqueda
de los factores determinantes de las crisis humanitarias,
tanto más complejos serán los métodos
que se adopten para resolverlas y más difícil
resultará obtener los recursos necesarios.» |
Control, donaciones condicionadas y gestión
conjunta
El hecho dé que la gente reclame que se apliquen
criterios de rendición de cuentas más rigurosos
sobro el uso de fondos del erario público, las inquietudes
políticas con respecto a diversas crisis humanitarias
actuales y latentes, y el mayor profesionalismo de las autoridades
del Estado apuntan en una misma dirección: esforzarse
por «conseguir una mayor influencia» o, prescindiendo
de eufemismos, controlar en cierta medida actividades humanitarias.
Este afán de control se observa en el aporte de financiación
condicionada, en las propuestas de crear mecanismos de gestión
conjunta y en la exigencia de rendir cuentas sobre el uso
de los recursos recibidos.
Condicionar el aporte de fondos no es un práctica
nueva en el mundo de la financiación humanitaria.
A pesar de los esfuerzos sostenidos de algunas organizaciones
desde hace años por convencer a los donantes de abandonar
esta práctica, muchos persisten en indicar con exactitud
cómo quieren que se use el dinero que entregan.
Segán Andreas Lendorff, la mayor parte de las formas
de asistencia condicionada no presentan mayores inconvenientes.
Para el CICR, al igual que para casi todas las organizaciones
humanitarias, el problema se plantea cuando las condiciones
de donación son minuciosas e inflexibles y no contemplan
posibilidad alguna de ajustar los proyectos para hacer frente,
por ejemplo, a un cambio repentino de prioridades.
Entre algunos donantes se observa un interés cada
vez mayor por establecer asociaciones de gestión
conjunta con organizaciones no gubernamentales e incluso
con organizaciones multilaterales. Esta tendencia ha sido
acogida con cautela. Habida cuerita de la índole
política de varias crisis humanitarias en curso o
latentes cunde relativa inquietud en cuanto a que los mecanismos
de gestión conjunta entre gobiernos donantes y organizaciones
humanitarias socaven la aplicación de dos principios
fundamentales del quehacer humanitario, es decir, la neutralidad
y la imparcialidad.
Huelga decir que todo depende de lo que se entienda por
«gestión conjunta». La experiencia y
las competencias profesionales de muchos funcionarios de
los departamentos estatales de asistencia pueden ser de
enorme utilidad para mejorar las actividades de evaluación
y, hasta cierto punto, los procesos de planificación
de las intervenciones de urgencia. En el marco de las acciones
humanitarias en Somalia, se puso en práctica una
cooperación bastante eficaz entre representantes
de gobiernos donantes y organizaciones humanitarias.
Aunque subsisten dudas en cuanto a si es sensato estrechar
las relaciones a tal punto, la participación de representantes
de los donantes en las etapas de preparación de respuestas
a las solicitudes de financiación permite esperar
que tales formas de asociación servirán para
establecer en breve un método más racional
y coherente de aportes en respuesta a los llamamientos humanitarios.
Existen otros medios conceptuales y prácticos para
abordar la cuestión de la «gestión compartida»:
la cooperación en proyectos aceptados de común
acuerdo, las evaluaciones conjuntas, el intercambio de información
y, por supuesto, un diálogo sustancial. Sea como
fuere, se corre el riesgo de que una de las partes de la
asociación imponga a las otras una determinada orientación,
contraria a los mandatos o los principios de éstas.
Al respecto, Jean Daniel Tauxe, Director de Actividades
Operacionales del CICR, dice: «Reconocemos que tenemos
que ser más abiertos, que debemos intercambiar puntos
de vista en un etapa más temprana. Pero, al mismo
tiempo, tenemos que conservar nuestra independencia en materia
de planificación y realización de proyectos».
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¿De dónde proviene el dinero……y
adónde va?
El CICR financia enteramente sus operaciones, gracias a
contribuciones voluntarias de gobiernos, Sociedades Nacionales,
organizaciones supranacionales y otras fuentes públicas
y privadas. Cada año, mediante «llamamientos
de, emergencia», el CICR solicita a sus donantes los
recursos necesarios para financiar el presupuesto de terreno,
es decir, tas operaciones que llevan a cabo sus delegaciones
que son más de 50; tos fondos para el presupuesto
de la sede permanente en Ginebra, encargada de administrar,
coordinar y supervisar la acción humanitaria de la
Institución en todo el mundo, se obtienen mediante
un «llamamiento sede». Cuando Las necesidades
humanitarias aumentan o surgen otras durante un determinado
ejercicio presupuestario, Los fondos adicionales se solicitan
mediante «llamamientos de ampliación del presupuesto»
y «Llamamientos especiales» respectivamente.
Se reciben contribuciones en metálico, especie y
servicios; los aportes de gobiernos y de La Comisión
Europea representan 85% del apoyo financiero a la Institución.
La Federación Internacional dispone de tos tres,
mecanismos de captación de recursos que se resumen
a continuación. Las cotizaciones, estatutarias que
pagan las Sociedades Nacionales según un sistema
de barremos establecido por La Asamblea Generalt de la Federación.
Los fondos voluntarios para actividades de la sede que aportan
Sociedades Nacionales, gobiernos Y otras fuentes, y se destinan
a La puesta en practica del, Plan estratégico de
trabajo, Los fondos voluntarios para financiar intervenciones
en caso de catástrofe y programas en el terreno que
provienen de donaciones de Sociedades Nacionales, gobiernos,
organizaciones intergubernamentales y otras fuentes, y con
los cuales se costean las operaciones y programas que se
detallan en el Llamamiento de urgencia.
Dada La gran diversidad de tas 179 Sociedades Nacionales,
sus recursos provienen de una multitud de fuentes pero,
por lo general, corresponden a subsidios estatales, donativos
de empresas privadas, actividades comerciales de las sociedades
Nacionales, mecanismos de recuperación de costos,
contribuciones internacionales, cuotas y donativos de personas
físicas.
Los 10 donadores principales de 1997
CICR
EE.UU 151.97
CE 92.29
Suiza 81.01
Suecia 38.77
Holanda 34.68
Reino Unido 33.41
Noruega 23.24
Japón 18.59
Canadá 17.00
Dinamarca 11.49
(en millones de Fr.s)
Federación
CE 59.81
EE.UU 37.91
Suecia 33.84
Noruega 27.51
Reino Unido 17.51
Japón 14.72
Alemania 12.04
Korea Rep. 10.65
Holanda 9.94
Dinamarca 9.21
Incluye donaciones ECHO a SN en respuesta llamamientos
(en millones de Fr.s)
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Responsabilidad
y rigor en la gestión de recursos
La eficacia de las actividades de recaudación de fondos
está cada vez más ligada al rigor de la gestión
y a la rendición de cuentas. Si bien es cierto que
los donantes parecen dispuestos a aplicar criterios bastante
flexibles en cuanto a la definición de lo «humanitario»,
dicha flexibilidad tiene un límite que reside en el
deber de rendir cuentas. ¿Deber ante quién?
Esta es precisamente una de las cuestiones que sigue planteándose
a la vez a los donantes y a las organizaciones humanitarias.
Estas últimas, ¿tienen el deber de rendir cuentas
de su gestión principalmente a los beneficiarios, es
decir, a los destinatarios de la asistencia? ¿0 se
trata acaso, en un plano más inmediato y práctico,
de someterse a la fiscalización de los organismos estatales
de asistencia?
Mucha gente piensa que la aparición de nuevas responsabilidades
en materia de rendición de cuentas ha dado origen a
algunos dilemas fundamentales. Por una parte, los donantes
promueven lo que se pudieran denominar «soluciones globales»,
y por otra, buscan apoyar proyectos concretos, de fácil
evaluación y verificación de los resultados
previstos. Además, algunos donantes sólo están
dispuestos a respaldar la asistencia en el terreno, y no aceptan
que sus recursos se destinen a financiar los gastos fijos
de una sede central.
En otro plano, han surgido dificultades burocráticas
internas que coartan los esfuerzos encaminados a, asegurar
una rendición de cuentas rigurosa. Garantizar una gestión
responsable 'de cara a las víctimas de las situaciones
de emergencia y las catástrofes implica velar por la
pertinencia de los socorros que se aporten. En general, quien
da cuenta del cumplimiento de las operaciones es el denominado
«organismo ejecutor», que suele tener una perspectiva
demasiado simplista de las intervenciones humanitarias e ignorar
las consecuencias prácticas de los procedimientos burocráticos
y las preferencias de los propios donantes. Por lo tanto,
éstos tendrán que examinar su propia función
en la ecuación de la responsabilidad sobre la gestión
de los recursos, y quizás no siempre puedan apreciar
el grado de la misma.
Ahora bien, por regla general, las organizaciones humanitarias
dan satisfacción a las exigencias prácticas
de los donantes en cuanto a asegurar un mayor rigor en la
rendición de cuentas. Sólo se plantea un problema
muy concreto: determinar la cantidad de tiempo y de recursos
que ello requiere. Los recursos de los donantes que se utilizan
para cumplir con las exigencias que ellos mismos imponen en
materia de rendición de cuentas son cada vez más
cuantiosos. Por lo tanto, es evidente que se necesita aplicar
un criterio unificado en la materia, a fin de reducir las
cargas administrativas. Un representante del CICR declara:
«No tenemos ningún inconveniente en dar cuenta
de la gestión de los recursos que se nos confían,
pero nos gustaría que los donantes se pusieran de acuerdo
sobre un procedimiento normalizado al respecto. Sería
un buen medio para mejorar nuestro rendimiento y reducir costos». |
| Nuevas
alianzas estratégicas
En cualquier caso, las organizaciones no gubernamentales
y multilaterales tendrán que racionalizar sus métodos
de operación en los países afectados por situaciones
de emergencia. Es imprescindible poner freno al torrente de
asociaciones humanitarias que se precipita a cada crisis,
provocando muchas veces un verdadero caos que entorpece los
socorros y la prestación de asistencia. Para poner
orden y aplicar estrategias de intervención concertadas
es imperativo que las ONG se doten de mecanismos de autocontrol,
que los donantes reglamenten la asignación de recursos
y que se establezca una coordinación multilateral.
Tales medidas se han propuesto antes, sin éxito. Con
el fin de lograr la aplicación de estrategias de intervención
más eficaces habrá, pues, que ejercer presiones
financieras, reforzadas con la obligación de rendir
cuentas tanto sobre la realización concreta de los
programas como del empleo de los recursos financieros. Al
respecto, Michael Hayes, del Departamento de Desarrollo Institucional
y de Recursos de la Federación, propone que se atienda
en primer lugar al desarrollo de las capacidades de las instituciones
locales y comunitarias.
Ello no quita que la comunidad humanitaria también
deba promover sus contactos con interlocutores menos habituales,
como por ejemplo, el sector empresarial. Cierto es que la
empresa privada tiene un enorme potencial para incidir en
el desarrollo de los países menos avanzados, y que
frente a esa capacidad los recursos combinados de la mayoría
de las ONG y de las organizaciones multilaterales son insignificantes.
De hecho, las empresas han comenzado a tomar conciencia de
que, para preservar el entorno económico en que han
invertido sus recursos, deben participar activamente en la
prevención de los conflictos, en las actividades de
recuperación ulterior a los mismos, y en la promoción
general de la causa humanitaria. A la comunidad humanitaria
corresponderá encontrar mecanismos para orientar las
inquietudes e intereses de las empresas de tal forma que se
pueda subvenir a las necesidades de las personas y sociedades
vulnerables, sin menoscabar los principios humanitarios fundamentales.
Dwight Milialicz, Director del Departamento de Generación
de Ingresos, de la Federación, estima que los empresarios
se muestran cada vez más dispuestos al diálogo.
A su juicio, les atrae el «efecto de aura» que
acompaña las actividades humanitarias, mientras que
a su personal le complace trabajar en una empresa con «sensibilidad
social». A los empresarios también les interesa
intercambiar opiniones e información sobre zonas geográficas
de interés común, y aprovechar las oportunidades
de desarrollo de recursos humanos que ofrece la experiencia
de las organizaciones humanitarias. Para éstas, la
cooperación con la empresa privada puede abrir posibilidades
de reconstruir o desarrollar infraestructuras, prevenir conflictos
gracias a la aplicación de políticas de empleo
sensatas, brindar servicios de enseñanza y de salud,
y desplegar múltiples actividades relacionadas con
la creciente demanda de prestaciones humanitarias. De cualquier
manera, las partes que intervengan en estas eventuales asociaciones
humanitarias deberán actuar con gran cautela ya que
como advierte un colaborador del CICR, las alianzas de tal
índole conllevan riesgos políticos.
Aun así, no hay que desechar la influencia y el apoyo
potencial del sector empresarial pues la cooperación
puede resultar muy fructífera, siempre y cuando las
organizaciones humanitarias se atengan a sus principios y
mandatos. |
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Técnicas
de mercadeo actuales y futuras
La promoción comercial ligada al apoyo de una noble
causa es vista con buenos ojos desde que American Express
contribuyera a renovar la Estatua de la Libertad, hace
más de 20 años. Hoy, movidas por la necesidad
de obtener nuevos ingresos, un número cada vez mayor
de organizaciones humanitarias permiten que su nombre aparezca
asociado a la publicidad de productos comerciales. El programa
HelpAd de la Federación ha aprovechado algunas
de las posibilidades que ofrecen las técnicas de la
denominada «publicidad de intereses múltiples».
En efecto, con arreglo a este programa se permite que las
empresas hagan figurar el logo HelpAd en sus productos
o materi2les de promoción, a cambio de lo cual, tanto
la Federación como las Sociedades Nacionales de la
Cruz Roja y de la Media Luna Roja perciben derechos de monto
fijo o determinado en función del número de
artículos que lo llevan. Aunque hasta la fecha los
resultados netos de la iniciativa HelpAd no han alcanzado
los niveles previstos, todavía es muy pronto para sacar
conclusiones definitivas.
Por otra parte, se siguen explorando las posibilidades y
los límites de técnicas más perfeccionadas
de un mercadeo sujeto a principios. La Federación ha
explicado que es importante continuar experimentando diversas
iniciativas que tienen por objeto conseguir fondos para sufragar
los mayores costos que hoy implica el quehacer humanitario.
Por ejemplo, emisión de tarjetas telefónicas;
recaudación a través de Internet; campañas
directas en las empresas, en asociación con las Sociedades
Nacionales; acuerdos con fundaciones, o convenios de asociación
de alcance mundial.
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«Comercializar»
la acción humanitaria
Para la comunidad humanitaria, el problema de fondo sigue
planteado: ¿dónde encontrar los recursos que
permitan asegurar prestaciones compatibles con la ampliación
de la esfera humanitaria y de los correspondientes mecanismos
de asistencia?
Algunos opinan que si los donantes se mostrasen menos rígidos
en cuanto a la separación estricta que han establecido
entre fondos de socorro y fondos de desarrollo, una utilización
más amplia e integrada permitiría aplicar una
visión global a la solución de los problemas
de las sociedades en crisis o a la reconstrucción institucional
de los Estados. Ahora bien, incluso enfoques convincentes
como éste no podrían garantizar una financiación
suficiente, que no se quede a la zaga del constante aumento
de las necesidades humanitarias y de la mayor complejidad
de los instrumentos de intervención.
Las organizaciones humanitarias tendrán que volver
a la proverbial sala de proyectos, para concebir métodos
más eficaces de recaudar los recursos que requiere
el «humanitarismo exacerbado» de hoy y, sin duda,
del futuro. También tendrán que revisar detenidamente
las formas de interacción de la comunidad humanitaria
y estudiar con minucia el tipo de relaciones estratégicas
que deberían establecer para los años venideros.
Por último, no podrán evitar el estudio de las
técnicas de mercadeo que están a años
luz de las cajitas de las colectas públicas de antaño. |
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Randolph Kent
Consejero en política internacional |
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