Evaluación del Acuerdo de Sevilla

Ian Piper

El Acuerdo de Sevilla, aprobado por el Consejo de Delegados en 1997, fue anunciado en ese entonces como una revolución de la manera en que la Cruz Roja y la Media Luna Roja colaborarían en operaciones internacionales de emergencia. En el preámbulo se habla de un "cambio profundo en la actitud" y de la "adopción de un espíritu de colaboración", reconociendo que el acuerdo de 1989 entre la Federación y el CICR no había funcionado.

Han transcurrido cinco años y el acuerdo de Sevilla se ha puesto a prueba en una serie de operaciones de gran envergadura, diversas y complejas; citemos como ejemplo Afganistán, Africa occidental, los Balcanes, Centroamérica, la India, Oriente Medio, la Federación de Rusia y Turquía.

El acuerdo de Sevilla es un acuerdo del Movimiento en su conjunto, no sólo de las instituciones de Ginebra. La inclusión de las Sociedades Nacionales, como partes de pleno derecho, implica reconocer el interés cada vez mayor de éstas en las operaciones internacionales, así como sus crecientes capacidades.

Un cambio radical

Entre las precisiones más importantes de este acuerdo figuran conceptos como el de "organismo director" y el de "función directiva". En toda operación internacional, un componente del Movimiento es el organismo director y coordina las actividades de los demás. Pero también se reconoce una "función directiva". Por ejemplo, el CICR se ocupa del restablecimiento de lazos familiares en la operación dirigida por la Federación en India, y ésta, a su vez, contribuye al desarrollo institucional de la Media Luna Roja Palestina en una operación dirigida por el CICR. Este enfoque privilegia el interés de los beneficiarios, reconociendo su derecho de esperar que haya una intervención rápida y eficaz para subvenir a sus necesidades, y también traduce la creciente exigencia de los donantes en cuanto a la rendición de cuentas.

Este acuerdo no debe considerarse una simple división de tareas, ya que fue un paso importante hacia una colaboración más integrada y estructurada, que exigió un cambio radical de actitudes y prácticas.

El Acuerdo de Sevilla también es mérito de los dirigentes del Movimiento que, aunque no hubo grandes presiones en favor del cambio, se percataron de que la fragmentación de las operaciones hacía que la Cruz Roja y la Media Luna Roja fueran vulnerables a las críticas y, por lo tanto, había que modificar métodos.

Los cambios llevan tiempo

El Acuerdo de Sevilla establece un marco para una mejor cooperación, pero no puede garantizarla. Las experiencias de su aplicación han sido dispares. En Sierra Leona, por ejemplo, hubo dificultades recurrentes para encontrar una solución aceptable respecto a la organización de la labor internacional del Movimiento.

Las relaciones entre las diversas partes eran tan malas, sobre todo a la hora de organizar las actividades de socorro y rehabilitación, que las instituciones de Ginebra tuvieron que crear un grupo de trabajo para resolver pro-blemas. A fines de 2001, en el informe presentado al Consejo de Delegados se confirmaba que se había establecido una clara división de tareas y que la cooperación y la coordinación habían mejorado notablemente.

La crisis en Sierra Leona puso a prueba el Acuerdo de Sevilla y el compromiso de los componentes de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja que participaban en la operación; fue una experiencia espinosa que comprometió la credibilidad. Los perdedores hubieran sido las víctimas del conflicto armado en ese país, pero se encontraron soluciones y el acuerdo superó su primer gran escollo.

En la Federación de Rusia, el reto fue diferente. En el informe de 2001 se dice que, por su enorme territorio y la diversidad de las necesidades humanitarias, era preciso encontrar un enfoque a medida que exigía apartarse de la aplicación estricta del acuerdo, pero respetando sus principales conceptos y objetivos. El resultado fue una Carta de Acuerdo entre la Cruz Roja Rusa, el CICR y la Federación.

Esto demostró que el Acuerdo de Sevilla era flexible. Al colaborar estrechamente con la Cruz Roja Rusa, tanto la Federación como el CICR siguen operando en el país. Además, la Sociedad Nacional operó con apoyo de la Federación, que asumió la función directiva en cuanto a los desplazamientos de población y la coordinación del apoyo para el programa de desarrollo de la Sociedad Nacional.

Enseñanzas de los Balcanes

La prueba de fuego del Acuerdo de Sevilla fueron los Balcanes, la operación integrada más importante de toda la historia del Movimiento. En una minuciosa evaluación externa, se reconoció que la decisión de establecer una estructura de gestión común para abordar la dimensión regional de la crisis había mejorado las intervenciones humanitarias.

Durante esta operación, los problemas principales emanaron de las diferencias de interpretación en cuanto a las responsabilidades, así como de sistemas incompatibles de logística, contabilidad y comunicaciones.

Las enseñanzas reforzaron la opinión de que el Acuerdo de Sevilla ofrecía un buen marco para resolver este tipo de problemas. El el terreno de la logística se había avanzado mucho en la armonización, pero respecto a las tecnologías de la información, se pensaba que el cambio sería lento a raíz de costos y complejidades

Nuevo énfasis en la función de las Sociedades Nacionales

El CICR y la Federación siempre han colaborado con la respectiva Sociedad Nacional en toda emergencia. Pero el Acuerdo de Sevilla es el primer acuerdo operativo que incluye a las Sociedades Nacionales, cuestión muy importante desde el punto de vista psicológico, ya que equilibra mejor las distintas funciones y alienta a cada parte a reconocer las capacidades de las otras. A juicio de algunos dirigentes de Sociedades Nacionales y del presidente de la Federación debe ponerse mayor énfasis en la inclusión concreta de dichas Sociedades en operaciones llevadas a cabo en el marco del Acuerdo de Sevilla.

No todas las Sociedades Nacionales han estado satisfechas con la aplicación de este acuerdo, pero incluso cuando surgieron problemas, se estimó que era un marco idóneo para resolverlos.

¿Cinco años de avance?

La respuesta es un sí rotundo. Ha habido un cambio notable de actitudes, que traduce el resultado de la formación y la información ofrecidas al personal y a los delegados sobre las disposiciones del nuevo acuerdo.

Las Sociedades Nacionales participantes todavía tienen que ver cómo integrar mejor sus actividades en la estructura de este acuerdo.

Aún se necesitan más aclaraciones sobre cuándo, por qué y cómo un componente pasa el relevo a otro ya que en algunos casos, como los de Colombia y Sierra Leona, las Sociedades Nacionales consideraron que tenían un papel más importante que desempeñar. En aras de la credibilidad global, debe abordarse la cuestión de la competencia para darse visibilidad y conseguir fondos.

El Acuerdo de Sevilla también tuvo repercusiones muy positivas en otros campos de cooperación, siendo los ejemplos más claros, la comunicación, y la coordinación de las posiciones del Movimiento ante las Naciones Unidas y otros foros.

¿Qué pasará en el futuro?

Actualmente, no hay mucha presión por actualizar el Acuerdo de Sevilla porque hasta ahora se ha venido aplicando con suficiente flexibilidad como para salir adelante en casi todas las situaciones. Además, en 2001, el Movimiento adoptó una estrategia global que refuerza el espíritu de este acuerdo.

La nueva cultura de cooperación, reconocimiento y respeto mutuos ha permitido resolver casi todas las cuestiones operativas y organizativas que han perseguido al Movimiento por más de 25 años, desde que se trató de abordarlas en el informe Tansley. La finalidad del Acuerdo de Sevilla era más modesta y no se han resuelto todos los problemas que se plantean al Movimiento, aun así, prácticamente, todo el mundo reconoce que da la orientación necesaria para el futuro. El nuevo espíritu de cooperación, que se ha ampliado a esferas no previstas en este acuerdo, se describe con elocuencia en el preámbulo que vale la pena leer una y otra vez porque es fuente de inspiración para un Movimiento proclive a utilizar un lenguaje con ribetes mundanos. Sin duda, Tansley hubiera estado satisfecho con él y, para mucha gente del Movimiento con una larga memoria institucional, ese es todo un triunfo.