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La vulnerabilidad
según el cristal con que se mira

por Liesl Graz

Mejorar la situación de los más vulnerables fue el lema que las Sociedades Nacionales, de Canadá a Zambia, adoptaron entusiastas a principios de esta década, lanzando un desafío al Movimiento en su conjunto. Con el correr del tiempo, se descubrió que tomar medidas concretas para que el entusiasmo inicial se convirtiera en acción, no era nada fácil. Liesl Graz analiza el porqué.

Al cabo de diez años de reflexión y acciones prácticas, ha llegado el momento de examinar el concepto de vulnerabilidad. En lo que atañe a la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, la vulnerabilidad es un elemento capital del Plan Estratégico de Trabajo para el decenio de 1990. En el caso del Comité Internacional de la Cruz Roja el proceso de reflexión ha sido menos importante, quizá porque desde la perspectiva del mandato de asistir a las víctimas de la guerra, el concepto resulta más evidente.

 

 

¿Qué es la vulnerabilidad?

La primera dificultad para entender este concepto reside en la necesidad de distinguirlo de la noción de “riesgo”. ¿Existe una real diferencia entre “ser vulnerable” y “estar expuesto a riesgos”, o se trata más bien de una cuestión semántica? ¿Se entiende por “vulnerabilidad” la situación de quien es vulnerable o significa algo más? Cierto es que el término “riesgo” se asocia fácilmente con póliza de seguros, pero, ¿es motivo suficiente para no emplearlo?

Una dificultad más seria que plantea la palabra “riesgo” reside en que es imposible disociarla de la idea de “probabilidad”, a la cual se puede dar dos significados completamente distintos. El primero alude a la probabilidad estadística de que ocurra un desastre determinado (crecida, terremoto, maremoto, contaminación química, sequía o gue-
rra); el segundo se refiere a la probabilidad de que una persona o un grupo determinado se vea afectado por él. Por lo tanto, abordaremos el tema, entendiendo por vulnerabilidad aquello que convierte un fenómeno potencialmente peligroso en una catástrofe.

Parece imposible individualizar un indicador que nos permita decir éesto es vulnerabilidad y aquello no. La vulnerabilidad en las aldeas de los valles del Gales post-industrial, donde cunde la depresión económica, no se asemeja a la de los niños de un campamento de refugiados en África central; ni la de los jóvenes drogadictos de las calles de Copenhague, a la de las madres de diez hijos en Egipto o a la de los cultivadores de maní en Senegal.

Ahora bien, en todos estos casos hay factores comunes que inciden en la vulnerabilidad y que según la Cruz Roja Británica son los siguientes: Lugar, es decir, la zona donde se vive; participación, por ejemplo estar excluido de la sociedad, y recursos personales, es decir, falta de medios materiales y apoyo social. La Federación, por su parte, se sirve de factores globales para evaluar la vulnerabilidad tales como proximidad y exposición al riesgo, pobreza y exclusión o marginación.

Las palabras “vulnerabilidad” y, por extensión, “vulnerable” no pueden utilizarse como términos genéricos. Siempre será necesario precisar respecto de qué existe tal vulnerabilida. Ahondando en esta idea, podemos decir que la vulnerabilidad no puede entenderse separada de las nociones de tiempo y espacio. La Cruz Roja Británica ha tratado de dar una definición, diciendo que vulnerable es “toda persona con carencias críticas”, lo que no está mal, con la salvedad de que la carencia de uno es la abundancia de otro. ¿Quién determina los límites?

Una vez que decidieron enfocar su labor desde la perspectiva de “mejorar la situación de los más vulnerables”, la Sociedades Nacionales comenzaron a incorporar el concepto de vulnerabilidad en las declaraciones de misión; idearon sistemas para identificar a los más vulnerables a escala local y regional; pasaron revista a programas tales como los de primeros auxilios, preparación en previsión de desastres y reorientaron la asistencia a los más vulnerables. Según Álvaro Bermejo de la Federación, una estrategia que tuviera por resultado asignar al servicio de los más vulnerables un modesto 5% de lo que gasta actualmente la Cruz Roja y la Media Luna Roja en programas y servicios, permitiría destinarles otros 1.200.000.000 de francos suizos por año.

Una dificultad de peso en el análisis de la vulnerabilidad como tema universal reside en que el concepto tiene significados distintos según el pueblo, la época e incluso la organización de que se trate. Por ejemplo, la vulnerabilidad puede revestir gran importancia para muchas sociedades nacionales o locales que no se ocupan necesaria o únicamente de emergencias y en tal caso, servirá para evaluar o tal vez redefinir los objetivos, programas y tareas de las mismas. En cambio, para aquellas que se ocupan primordialmente de emergencias, el concepto de vulnerabilidad, en cualquiera de sus acepciones, puede ser un criterio para definir prioridades. Cuando es imposible ayudar a todos por igual, cosa que ocurre a menudo, hay que decidir a quién se atenderá y quienes serán los primeros que recibirán asistencia. Entonces cabe preguntarse, ¿la vulnerabilidad es tan solo un criterio de selección? Lo que nos lleva a plantearnos inmediatamente otra cuestión fundamental ¿a quién se considera vulnerable?

Todo lo que se aprende

Agustina Badia, 82 años de edad, ha vivido los últimos ocho años en un edificio de apartamentos que la Cruz Roja de Barcelona ha destinado a los ancianos de la ciudad. Agustina se instaló allí porque está sola, ya no puede subir las escaleras y el apartamento donde vivía era en un tercer piso.

Muchos voluntarios de la Cruz Roja de Barcelona conocen de cerca lo que significa ser vulnerable, pues ellos mismos recibieron o siguen recibiendo la asistencia de la Cruz Roja. La Sociedad Nacional Española ha organizado una campaña con la finalidad de que beneficiarios de su asistencia participen en la planificación y la gestión de programas, a título de voluntarios. Esta campaña es un ejemplo más de los esfuerzos que despliegan las Sociedades Nacionales y la Federación Internacional para capacitar a los beneficiarios y establecer servicios de apoyo comunitario que atiendan a los miembros más vulnerables de la comunidad.

En calidad de voluntaria de la sección local de la Cruz Roja, Agustina visita periódicamente a Florinda, de 77 años, que no puede salir de su casa porque tiene problemas para caminar. “Voy al médico a buscar las recetas, luego a la farmacia a buscar los medicamentos y después se los traigo a Florinda. Entonces pasamos un buen rato charlando, recordando viejos tiempos y los vecinos que teníamos. Nos entretenemos mucho. Es como hacer un largo viaje al pasado”.

Agustina está muy agradecida por la ayuda recibida de la Cruz Roja pero ser voluntaria le complace mucho más. “Esta experiencia me ha enseñado mucho.”

¿Quién es vulnerable?

Cuando surgió el concepto de “vulnerabilidad”, prácticamente se definía por sí mismo y se empleaba para replantearse las actividades de socorro y ayuda al desarrollo pero la práctica ha puesto de manifiesto algunas de sus limitaciones. Últimamente, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) se ha empeñado en superar la idea arraigada de que en tratándose de refugiados, las mujeres y los niños siempre son, “por supuesto”, los más vulnerables y, por lo tanto, necesitan especial protección. El estudio de A.P. Davis sobre la vulnerabilidad en los campamentos de refugiados en Kenya, da por tierra con este tópico pues demuestra que en situaciones de emergencia, la mortalidad relativa de los niños menores de cinco años aumenta en menor medida que la de los demás grupos de edad, en particular, los niños mayores de cinco años. Otro expertoen refugiados ha señalado que en los campamentos, los lactantes tal vez sean menos vulnerables que los demás grupos a las enfermedades cuyo vector es el agua. Además, los pudientes suelen están asegurados lo que les permite rehacer su vida. A su vez, tal como quedó demostrado en el terremoto de Armenia de 1988, las deficiencias de construcción no obedecen únicamente a la pobreza. Por otra parte, la construcción ligera en bambú tan común en las zonas rurales y los barrios desfavorecidos de Asia sudoriental, es mucho más resistente a los sismos que la mayoría de los edificios de hormigón y cristal de las nuevas megalópolis.

Suele pensarse que la vulnerabilidad guarda relación con problemas tales como la enfermedad, las lesiones, el hambre, la edad y los desplazamientos. Pero también existe una vulnerabilidad de orden organizativo, provocada por desarticulación o la total ineficacia de la sociedad. Un estudio de la Cruz Roja Canadiense revela que la lejanía es un factor de vulnerabilidad, especialmente para los ancianos. Por el contrario, tratándose de epidemias el aislamiento puede resultar benéfico. Citemos como ejemplo África, donde el SIDA se ha propagado a lo largo de las carreteras recorridas por camiones y autobuses, y las localidades inaccesibles no han sido afectadas.

La vulnerabilidad también puede ser de orden psicológico, individual o colectiva. Un simple ejemplo de vulnerabilidad psicológica colectiva es el pánico ante la adversidad, suerte de histeria masiva que se desencadena en circunstancias tan diversas como los disturbios durante un partido de fútbol, o las tensiones en un campamento de refugiados.

Todo ser humano experimentará la vulnerabilidad en uno u otro momento de su vida. El gran impacto que la guerra de Yugoslavia tuvo en los países occidentales se explica en parte porque las personas afectadas eran exactamente “como nosotros” y vivían “como nosotros”. El espectáculo de croatas, serbios y bosnios absolutamente indefensos ante los horrores de la guerra recordó a los europeos la propia vulnerabilidad que habían prácticamente olvidado tras cincuenta años de paz. Por cierto, también en Europa y en Norteamérica hay catástrofes naturales, pero incluso en la más reciente -las crecidas a lo largo de la cuenca del río Elba en julio de 1997- quedó demostrado que una excelente preparación y una buena organización pueden mitigar los daños y el sufrimiento de la población. Vemos pues, que el estudio de la vulnerabilidad a escala nacional y regional permite dotarse de capacidades que ayudarán a hacer frente a situaciones potencialmente catastróficas.

 

Indicadores de vulnerabilidad*

Los más vulnerables son aquellos que:

- carecen de recursos materiales, apoyo social o ambos
- están excluidos de la plena participación social
- viven en lugares donde cunde la privación - barriadas pobres de la ciudad, zonas otrora industriales y comunidades rurales aisladas

*Who are the most vulnerable?
Informe del Departamento de investigación y planificación de la Cruz Roja Británica

 

¿En qué momento la vulnerabilidad es colectiva?

Hay que distinguir entre los riesgos que la gente afronta voluntariamente y aquellos que le son impuestos, sobre todo en lo que atañe a la vulnerabilidad colectiva. Cuando se trata de riesgos que la gente corre deliberadamente las cosas están claras, pero rara vez suele ser así. Algunos riesgos obedecen al azar, pero muchos otros, en especial la vulnerabilidad económica o ecológica, plantean la cuestión de la responsabilidad. La catástrofe química de Bhopal es un ejemplo de riesgo a la vez fortuito y provocado. Que las viviendas de mucha gente se hubiesen encontrado en las cercanías de una fábrica de sustancias químicas peligrosas cuando ésta voló por los aires no fue sólo el resultado de la mala suerte, es decir, de encontrarse en el momento inoportuno en el lugar equivocado. El riesgo en cuestión fue creado por personas; además, vivir cerca de la fábrica era un factor de gran vulnerabilidad. Otros ejemplos son los deslizamientos de tierra que se producen cuando se permite, o se propicia, la urbanización de laderas de suelo inestable. Los riesgos inherentes a tales
asentamientos se agravan y las
responsabilidades aumentan si se permite la construcción de carreteras en las cercanías, a veces violando las normas de seguridad en vialidad.

La vulnerabilidad económica, que en otros tiempos apenas se mencionaba, es un fenómeno complejo que puede afectar desde individuos hasta países o regiones enteras. Los labriegos que practican la agricultura de subsistencia son extremadamente vulnerables a una sola mala cosecha, o a bruscas fluctuaciones de los tipos de cambio. Pero, a la vez, éstas últimas o una baja importante de los precios de las materias primas, también pueden afectar a todo un país, entrañando, por ejemplo, la disminución del gasto público en educación y salud, que son los primeros sectores afectados por las restricciones presupuestarias.

La vulnerabilidad de la población también puede obedecer a decisiones de las autoridades. El pueblo de Irak ha padecido hambre y carestía de medicamentos a raíz del embargo impuesto al país tras la invasión de Kuwait, medida que sigue parcialmente en vigor. No obstante, conviene recordar que entre las disposiciones del embargo siempre se ha previsto la posibilidad de importar alimentos y suministros sanitarios esenciales, pagaderos con cargo a los recursos que hubieran generado las exportaciones de petróleo comercializadas bajo control de las Naciones Unidas. En principio, esta organización también iba a encargarse de controlar la distribución de los suministros a la población para garantizar que no terminasen en manos de los dirigentes o de las fuerzas armadas. Hasta hace unos meses, el gobierno irakí se negó a aceptar tales condiciones por considerarlas humillantes. Mientras tanto, el pueblo irakí seguía sufriendo.

Este caso ilustra claramente que cuando priman consideraciones de orden político y económico, se descuida deliberadamente la vulnerabilidad de la población. Pero en otras situaciones suele predominar la ambigüedad. La Cruz Roja siempre ha procurado mantenerse al margen de la “controversia política”. Ahora bien, si pretende que el debate sobre la vulnerabilidad llegue a conclusiones concretas, en algunos casos le resultará muy difícil evitar consideraciones políticas en sentido lato. Incluso las metas de muchas Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, en materia de capacitación, corolario lógico de los estudios de la vulnerabilidad, habrán de plantearse en esos términos.

No está en absoluto claro qué podrían o deberían hacer organizaciones como las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja para prevenir la vulnerabilidad ecológica o económica. Unas consideran que tales problemas no son de su incumbencia y otras han tratado de aportar soluciones. En África meridional, durante los períodos entre sequías se han desplegado esfuerzos por reducir la vulnerabilidad de la población ante tal fenómeno, recurriendo a la construcción de represas o a la distribución de semillas resistentes a la escasez de agua. A pesar de que la eficacia de estas acciones preventivas es incuestionable, a veces se ha estimado que no correspondía incluirlas en las actividades de asistencia a los más vulnerables.

En los últimos años, tanto la Federación como el CICR han promovido una profunda reflexión acerca de sus cometidos respectivos. Este proceso ha resultado más difícil para la Federación, que precisamente es eso, una federación integrada por más de 170 órganos independientes cuyas dimensiones y modalidades de
trabajo difieren. Algunas Sociedades Nacionales recién ahora están ampliando el horizonte de sus actividades tradicionales y salen poco a poco de una época en la que por “hacer el bien” se entendía tejer calcetas, donar mantas y administrar bancos de sangre. Incluso tales acciones merecen un ocasional examen crítico. Mucho más difícil resulta examinar con el mismo rigor crítico no solo el quehacer de las Sociedades Nacionales sino también el de todas sus secciones zonales y locales.

Botas para caminar

Cuando la temperatura invernal en las montañas de Pamir, Tayikistán, desciende a 50 grados bajo cero, no tener botas equivale a no poder salir de casa. Entonces, los niños que no tienen, y son muchos, no pueden ir a la escuela.

En una época, la Federación suministraba calzado a los habitantes de Pamir, pero ahora, gracias a un programa con apoyo del gobierno de Suecia por conducto de la Cruz Roja Sueca, los escolares están aprendiendo a fabricar sus propias botas.

En el ámbito del proyecto piloto que la Federación y la Sociedad de la Media Luna Roja de Tayikistán llevaron a cabo el invierno pasado, se fabricaron 1.200 pares y se remendaron otros 750. El invierno entrante, el programa aportará capacitación, herramientas y materiales a los estudiantes de nivel secundario, con miras a confeccionar más de 6.000 pares.

“El programa cumple dos objetivos importantes”, dice Scott Simmons, delegado de socorros de la Cruz Roja Australiana. “Suministrar un artículo de primera necesidad y cambiar la mentalidad de los habitantes, porque les permite darse cuenta de que son capaces de fabricar calzado y no tienen por qué gastar en importaciones”.

Las escuelas de Pamir suelen permanecer cerradas durante enero y febrero, los meses más fríos del invierno en el hemisferio norte. Una encuesta realizada por la Federación en 1995-1996 reveló que 30% de los niños en edad escolar no asistía a clases en diciembre y marzo, por no tener botas adecuadas. El año pasado, el problema se resolvió parcialmente, distribuyendo calzado importado, pero la Federación está propiciando soluciones locales que reduzcan la dependencia de la asistencia internacional.

Thorir Gudmundsson

¿Cómo se integra el concepto de vulnerabilidad en la acción humanitaria?

Para la Federación, las personas más vulnerables son aquellas que corren mayor peligro en situaciones en las que, tanto su vida como su capacidad para vivir con un mínimo de seguridad social y económica y de dignidad humana están amenazadas. Esta definición puede ser interpretada en el contexto local, o al menos, en el nacional y el regional. En la práctica, como se oye decir a veces en el seno de la Federación, la vulnerabilidad ha servido para estimular la reflexión sobre las funciones de las Sociedades Nacionales y las secciones locales. Por ejemplo, la Cruz Roja de Dinamarca entabló un debate al respecto y descubrió que la realidad difería de lo que se suele dar por cierto. A la pregunta “¿quiénes son los más vulnerables?” la gente respondió por lo general “los ancianos”. Sin embargo, hoy en día ellos son los más protegidos por el excelente sistema de seguridad social danés. Sin considerar los problemas de soledad y ruptura de los lazos fami-liares, muchos ancianos viven en condiciones mucho mejores que las de los jóvenes desempleados, las personas sin hogar, los seropositivos, etc.

¿Cuál es el paso siguiente? La respuesta reside en un elemento que a menudo se pasa por alto cuando se evalúa la vulnerabilidad, es decir, la capacidad. Vulnerabilidad y capacidad son las dos caras de la moneda. Cuando se procede a evaluar la primera, se estudian ventajas y flaquezas y mediante el cotejo de las mismas se determina quién corre mayores riesgos. Los programas deben establecerse teniendo en cuenta unas y otras. Tal como se dice en la guía Evaluación de la vulnerabilidad y la capacidad, publicada por la Federación, es preciso admitir que incluso los integrantes más endebles de la comunidad disponen de algunas competencias, recursos y energías para ayudarse a sí mismos y tal vez a los demás. Ello puede constituir un sólido cimiento sobre el cual edificar en situaciones de crisis.

Propiciando la capacitación, el Movimiento amplía su función de simple proveedor que distribuye mantas, alimenta a las víctimas y venda heridas, facilitando el desarrollo de las capacidades locales. Sin embargo, aún no está muy claro en qué medida las Sociedades Nacionales han hecho suya la idea y han reorientado la planificación de programas.

Si se acepta que la vulnerabilidad es aquello que convierte un fenómeno potencialmente peligroso en una catástrofe, el Movimiento puede hacer un aporte importante para reducirla, combatiendo las raíces de la misma mediante programas de desarrollo y programas para mitigarla antes y después de los desastres y atacándose a los síntomas mediante una mejor preparación e intervención en caso de desastre. No cabe duda de que esta es una manera idónea de aliviar y prevenir el sufrimiento humano.

 

El valor de la participacíon

“Aquí se recibe muy poca ayuda, tal vez cuando hay elecciones o después de una inundación”, dice Carlos. “Entonces nos traen algunos víveres o ropa. A veces, si hay suerte, nos dan material de construcción para hacer reparaciones en las viviendas dañadas. En los últimos tiempos, después que el ayuntamiento decidió construir un dique a lo largo del río, no han enviado nada, pues dicen que ya no habrá inundaciones”.

Carlos vive en uno de esos suburbios marginales que rodean las ciudades de América del Sur. Está sin trabajo y tiene 10 niños a cargo. Su mujer murió hace unos meses, víctima del cólera. Desde entonces, María, de 12 años, se ocupa de los hermanos menores. A pesar de las dificultades cotidianas, Carlos es voluntario en la sección local de la Cruz Roja en Clorinda, en el norte argentino.

Allí se ha creado un grupo de trabajo que se ocupa del proyecto de la Cuenca del Plata. Las crecidas son la catástrofe natural más frecuente en esta región de Sudamérica. La Federación Internacional, en colaboración con 21 secciones de las Sociedades Nacionales de Argentina, Paraguay, Uruguay y Brasil, ha puesto en marcha programas comunitarios de sensibilización sobre los desastres, promoción de la salud y educación. La Federación, junto con los damnificados, se propone encontrar medios más eficaces de mitigar y limitar las secuelas de las inundaciones.

El grupo de trabajo de Carlos se ha encargado de hacer el inventario de los recursos y las necesidades de la comunidad. Asimismo, ha participado en varias reuniones de trabajo organizadas por la sección y en sesiones de planificación del proyecto Cuenca del Plata. Al respecto, comenta: “Antes nos preguntábamos qué nos iban a traer. Ahora, desde que participamos en el proyecto y en las decisiones sobre lo que se hará o no se hará en la comunidad, tenemos algo que nadie puede darnos: confianza en nosotros mismos”.

Macarena Aguilar

Liesl Graz
Periodista independiente, reside en Tayikistán.



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