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Solventar la ayuda

por Randolph Kent

A veces pareciera que el problema se plantea por doquier. De, hecho, muchas organizaciones humanitarias, sean éstas multilaterales, no gubernamentales o bilaterales, tienen la impresión de que su horizonte financiero se ha ensombrecido repentinamente. Pero, ¿se justifica este sentimiento de perder el control del timón? En el supuesto de que exista una crisis de financiación, ¿cuáles son los motivos, las consecuencias y las posibles soluciones de la misma? Si tal crisis no es real, ¿por qué todos parecen convencidos de que los ingresos actuales no alcanzan para sufragar las necesidades? Sea como fuere, ¿no habrá llegado la hora de considerar otros métodos de hacer frente a las crisis humanitarias y nuevas formas de «comercializar» la causa humanitaria?

<<No creo en la denominada fatiga humanitaria. Día tras día somos testigos, de manifestaciones de compasión: cada vez que hay un terremoto o una inundación, el dinero comienza a afluir», comenta Margareta Wahlstróm, Subsecretaria General de Operaciones de la Federación. Opinión que comparten muchos de sus colegas. Según Urs Boegli Jefe de Comunicación del CICR, <<el año pasado fue el mejor que hemos tenido en términos de financiación, al menos por lo que se refiere a contribuciones en dinero, lo que en parte significa que los donantes han comprendido la creciente importancia de las actividades de protección».

Las estadísticas oficiales tienden a confirmar la opinión de que la financiación global de las actividades humanitarias no está en absoluto disminuyendo. A juicio de la Comisión de Asistencia al Desarrollo de la OCDE, la ayuda humanitaria, encaminada a mitigar los sufrimientos y las privaciones, se ha mantenido constante, alcanzando un valor cercano a 6.000 millones de dólares en los tres últimos años. En el caso del Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, el monto general de financiación también se ha maritenido relativamente constante.

A primera vista, estas consideraciones optimistas no parecen coincidir con la realidad cotidiana, pues todos deben desplegar esfuerzos cada vez mayores para captar recursos ni con lo difícil que se está poniendo competir con tantos otros comensales para conseguir una porción decente de la torta de los recursos, cualquiera sea el tamaño de ésta. Tal como sostiene un experimentado recaudador de fondos del CICR, «si el producto es bueno, podemos venderlo. Pero cuando hay dificultades para presentar la mercancía en el embalaje adecuado entonces las cosas son algo diferentes…».

 

 

Lo que esconden las estadísticas

Los pronósticos Pesimistas sobre futuras penurias de la financiación humanitaria no Pueden descartarse totalmente. Detrás de los datos estadísticos, hay cuestiones mucho más complicadas. Un aspecto omnipresente en los dilemas que se plantean a las organizaciones humanitarias reside en que las grandes catástrofes se han convertido en un combustible vital para mantener en funcionamiento la propia industria de la ayuda humanitaria. Otro elemento que merece análisis es la ampliación de las fronteras de lo que se entiende por acción humanitaria.

El aumento, o la disminución, de las corrientes de recursos de financiación obedece a una correlación lógica entre las nuevas crisis y las necesidades humanitarias en un momento dado. Aunque parezca obvio, vale la pena recor4an que los montos de mayor cuantía de contribución financiera para socorros humanitarios se registraron en el período 1984-1985, durante la sequía que afectó a 23 países africanos; y entre 1992 y 1994, período de la desarticulación total del Estado somalí y la ex Yugoslavia, así como del genocidio de Ruanda.

Al tiempo que las nuevas crisis siguen suscitando un gran aporte de fondos, resulta cada vez más difícil captar fondos destinados a intervenir en crisis difícilmente controlables, y los llamamientos de un número creciente de organizaciones de asistencia reciben una respuesta bastante limitada.

«Es un hecho que los gobiernos están menos dispuestos a asignar recursos a problemas que les parecen insolubles, como las situaciones de Somalia o en la región africana de los Grandes Lagos», reconoce un alto funcionario de la Federación. Para explicar esta reticencia se señala a veces la creciente frustración de las autoridades donantes no tanto en relación con los problemas en sí, sino con la falta de soluciones creativas.

Otro dilema que se plantea a los donantes tiene que ver con los límites de la asistencia humanitaria. Hoy en día, el quehacer humanitario abarca disciplinas tan diversas como la psicología social aplicada a las experiencias traumáticas o las técnicas de remoción de minas terrestres. Indudablemente, son necesarias para garantizar la supervivencia duradera de los seres humanos, pero no se puede negar que inciden de manera significativa en el costo de lo que en otra época eran instrumentos relativamente claros de los <<socorros en caso de catástrofe »,

Las fronteras imprecisas de la asistencia humanitaria

Hace diez años, era mucho más sencillo determinar las necesidades y, por ende, los costos de las operaciones humanitarias. Tuberías para pozos, alimentos básicos, ropa, refugio, agua potable, y atención primaria, de salud eran las materias primas del quehacer humanitario. Desde entonces, y sobre todo después de las sequías en África a comienzos de la década de 1980, la sustancia de la labor humanitaria se ha vuelto más variada y se han multiplicado sus herramientas, al tiempo que se ha, ampliado la esfera de acción. Conforme, se iban rompiendo los vínculos de cohesión entre los Estados y los grupos sociales, y se intensificaban los conflictos y la correspondiente acción humanitaria, la definición del concepto de «cometido humanitario» cobraba amplitud y complejidad.

Las grandes crisis de estos últimos años obligaron a la comunidad humanitaria a establecer un contacto más directo con las estructuras políticas y las soluciones que éstas proponen. Temas como las misiones de mantenimiento de la paz, la aplicación de sanciones o los derechos humanos se han imbricado en las actividades humanitarias. Las necesidades en materia de programas de reconciliación y de búsqueda de familiares, prevención de conflictos, planificación familiar o reactivación de los servicios de policía han pasado a formar parte de las estrategias de supervivencia.

Steve Davey, Subsecretario General de Comunicaciones y Coordinación de Políticas de la Federación, opina que: «Los contornos de la asistencia humanitaria se determinan cada vez menos en función del quehacer concreto y cada vez más según las circunstancias».

Este, fenómeno de imprecisión creciente de la acción humanitaria explica en cierta medida por qué parecen disminuir los recursos disponibles: en efecto, sigue aumentando el número de organizaciones que compiten entre sí por la obtención de recursos para actividades comprendidas en la ambigua categoría de la acción humanitaria.

La permeabilidad de la frontera que debería servir para diferenciar la ayuda de urgencia, las actividades de desarrollo y la gestión política podría plantear problemas concretos a las organizaciones humanitarias. Aridreas Lendorff , basándose en una experiencia de casi 20 años al frente de la División de Socorros del CICR, antes de asumir funciones en el campo de la recaudación de fondos, estima que cada vez es más frecuente que las organizaciones humanitarias se encuentren en situaciones que no son de guerra ni de paz, y según él es probable que «la neutralidad en que se sustentan todas las actividades humanitarias dependa en mayor medida de instrumentos políticos más convencionales, como las, fuerzas de mantenimiento de la paz».

 
 

Los costos de una mejor acción humanitaria

La imprecisión de las fronteras del cometido humanitario es sin duda una variable que contribuye a intensificar la competencia por los fondos disponibles. Urs Boegli sostiene que las operaciones de socorro convencionales se financian fácilmente. En cambio, las dificultades son frecuentes cuando los programas son sensibles a aspectos culturales y se orientan a la búsqueda de soluciones duraderas, tales como «suministrar semillas o vacunas para el ganado en vez de alimentos y animales, cosa que hicimos en Sudán meridional y en Somalia», afirma y añade: «En otras palabras, cuanto más minuciosa sea la búsqueda de los factores determinantes de las crisis humanitarias, tanto más complejos serán los métodos que se adopten para resolverlas y más difícil resultará obtener los recursos necesarios.»

Control, donaciones condicionadas y gestión conjunta

El hecho dé que la gente reclame que se apliquen criterios de rendición de cuentas más rigurosos sobro el uso de fondos del erario público, las inquietudes políticas con respecto a diversas crisis humanitarias actuales y latentes, y el mayor profesionalismo de las autoridades del Estado apuntan en una misma dirección: esforzarse por «conseguir una mayor influencia» o, prescindiendo de eufemismos, controlar en cierta medida actividades humanitarias. Este afán de control se observa en el aporte de financiación condicionada, en las propuestas de crear mecanismos de gestión conjunta y en la exigencia de rendir cuentas sobre el uso de los recursos recibidos.

Condicionar el aporte de fondos no es un práctica nueva en el mundo de la financiación humanitaria. A pesar de los esfuerzos sostenidos de algunas organizaciones desde hace años por convencer a los donantes de abandonar esta práctica, muchos persisten en indicar con exactitud cómo quieren que se use el dinero que entregan.

Segán Andreas Lendorff, la mayor parte de las formas de asistencia condicionada no presentan mayores inconvenientes. Para el CICR, al igual que para casi todas las organizaciones humanitarias, el problema se plantea cuando las condiciones de donación son minuciosas e inflexibles y no contemplan posibilidad alguna de ajustar los proyectos para hacer frente, por ejemplo, a un cambio repentino de prioridades.

Entre algunos donantes se observa un interés cada vez mayor por establecer asociaciones de gestión conjunta con organizaciones no gubernamentales e incluso con organizaciones multilaterales. Esta tendencia ha sido acogida con cautela. Habida cuerita de la índole política de varias crisis humanitarias en curso o latentes cunde relativa inquietud en cuanto a que los mecanismos de gestión conjunta entre gobiernos donantes y organizaciones humanitarias socaven la aplicación de dos principios fundamentales del quehacer humanitario, es decir, la neutralidad y la imparcialidad.

Huelga decir que todo depende de lo que se entienda por «gestión conjunta». La experiencia y las competencias profesionales de muchos funcionarios de los departamentos estatales de asistencia pueden ser de enorme utilidad para mejorar las actividades de evaluación y, hasta cierto punto, los procesos de planificación de las intervenciones de urgencia. En el marco de las acciones humanitarias en Somalia, se puso en práctica una cooperación bastante eficaz entre representantes de gobiernos donantes y organizaciones humanitarias.

Aunque subsisten dudas en cuanto a si es sensato estrechar las relaciones a tal punto, la participación de representantes de los donantes en las etapas de preparación de respuestas a las solicitudes de financiación permite esperar que tales formas de asociación servirán para establecer en breve un método más racional y coherente de aportes en respuesta a los llamamientos humanitarios.

Existen otros medios conceptuales y prácticos para abordar la cuestión de la «gestión compartida»: la cooperación en proyectos aceptados de común acuerdo, las evaluaciones conjuntas, el intercambio de información y, por supuesto, un diálogo sustancial. Sea como fuere, se corre el riesgo de que una de las partes de la asociación imponga a las otras una determinada orientación, contraria a los mandatos o los principios de éstas. Al respecto, Jean Daniel Tauxe, Director de Actividades Operacionales del CICR, dice: «Reconocemos que tenemos que ser más abiertos, que debemos intercambiar puntos de vista en un etapa más temprana. Pero, al mismo tiempo, tenemos que conservar nuestra independencia en materia de planificación y realización de proyectos».

 

¿De dónde proviene el dinero……y adónde va?

El CICR financia enteramente sus operaciones, gracias a contribuciones voluntarias de gobiernos, Sociedades Nacionales, organizaciones supranacionales y otras fuentes públicas y privadas. Cada año, mediante «llamamientos de, emergencia», el CICR solicita a sus donantes los recursos necesarios para financiar el presupuesto de terreno, es decir, tas operaciones que llevan a cabo sus delegaciones que son más de 50; tos fondos para el presupuesto de la sede permanente en Ginebra, encargada de administrar, coordinar y supervisar la acción humanitaria de la Institución en todo el mundo, se obtienen mediante un «llamamiento sede». Cuando Las necesidades humanitarias aumentan o surgen otras durante un determinado ejercicio presupuestario, Los fondos adicionales se solicitan mediante «llamamientos de ampliación del presupuesto» y «Llamamientos especiales» respectivamente. Se reciben contribuciones en metálico, especie y servicios; los aportes de gobiernos y de La Comisión Europea representan 85% del apoyo financiero a la Institución.

La Federación Internacional dispone de tos tres, mecanismos de captación de recursos que se resumen a continuación. Las cotizaciones, estatutarias que pagan las Sociedades Nacionales según un sistema de barremos establecido por La Asamblea Generalt de la Federación. Los fondos voluntarios para actividades de la sede que aportan Sociedades Nacionales, gobiernos Y otras fuentes, y se destinan a La puesta en practica del, Plan estratégico de trabajo, Los fondos voluntarios para financiar intervenciones en caso de catástrofe y programas en el terreno que provienen de donaciones de Sociedades Nacionales, gobiernos, organizaciones intergubernamentales y otras fuentes, y con los cuales se costean las operaciones y programas que se detallan en el Llamamiento de urgencia.

Dada La gran diversidad de tas 179 Sociedades Nacionales, sus recursos provienen de una multitud de fuentes pero, por lo general, corresponden a subsidios estatales, donativos de empresas privadas, actividades comerciales de las sociedades Nacionales, mecanismos de recuperación de costos, contribuciones internacionales, cuotas y donativos de personas físicas.

Los 10 donadores principales de 1997

CICR

EE.UU 151.97
CE 92.29
Suiza 81.01
Suecia 38.77
Holanda 34.68
Reino Unido 33.41
Noruega 23.24
Japón 18.59
Canadá 17.00
Dinamarca 11.49

(en millones de Fr.s)

Federación

CE 59.81
EE.UU 37.91
Suecia 33.84
Noruega 27.51
Reino Unido 17.51
Japón 14.72
Alemania 12.04
Korea Rep. 10.65
Holanda 9.94
Dinamarca 9.21

Incluye donaciones ECHO a SN en respuesta llamamientos

(en millones de Fr.s)

 

Responsabilidad y rigor en la gestión de recursos

La eficacia de las actividades de recaudación de fondos está cada vez más ligada al rigor de la gestión y a la rendición de cuentas. Si bien es cierto que los donantes parecen dispuestos a aplicar criterios bastante flexibles en cuanto a la definición de lo «humanitario», dicha flexibilidad tiene un límite que reside en el deber de rendir cuentas. ¿Deber ante quién? Esta es precisamente una de las cuestiones que sigue planteándose a la vez a los donantes y a las organizaciones humanitarias. Estas últimas, ¿tienen el deber de rendir cuentas de su gestión principalmente a los beneficiarios, es decir, a los destinatarios de la asistencia? ¿0 se trata acaso, en un plano más inmediato y práctico, de someterse a la fiscalización de los organismos estatales de asistencia?

Mucha gente piensa que la aparición de nuevas responsabilidades en materia de rendición de cuentas ha dado origen a algunos dilemas fundamentales. Por una parte, los donantes promueven lo que se pudieran denominar «soluciones globales», y por otra, buscan apoyar proyectos concretos, de fácil evaluación y verificación de los resultados previstos. Además, algunos donantes sólo están dispuestos a respaldar la asistencia en el terreno, y no aceptan que sus recursos se destinen a financiar los gastos fijos de una sede central.

En otro plano, han surgido dificultades burocráticas internas que coartan los esfuerzos encaminados a, asegurar una rendición de cuentas rigurosa. Garantizar una gestión responsable 'de cara a las víctimas de las situaciones de emergencia y las catástrofes implica velar por la pertinencia de los socorros que se aporten. En general, quien da cuenta del cumplimiento de las operaciones es el denominado «organismo ejecutor», que suele tener una perspectiva demasiado simplista de las intervenciones humanitarias e ignorar las consecuencias prácticas de los procedimientos burocráticos y las preferencias de los propios donantes. Por lo tanto, éstos tendrán que examinar su propia función en la ecuación de la responsabilidad sobre la gestión de los recursos, y quizás no siempre puedan apreciar el grado de la misma.

Ahora bien, por regla general, las organizaciones humanitarias dan satisfacción a las exigencias prácticas de los donantes en cuanto a asegurar un mayor rigor en la rendición de cuentas. Sólo se plantea un problema muy concreto: determinar la cantidad de tiempo y de recursos que ello requiere. Los recursos de los donantes que se utilizan para cumplir con las exigencias que ellos mismos imponen en materia de rendición de cuentas son cada vez más cuantiosos. Por lo tanto, es evidente que se necesita aplicar un criterio unificado en la materia, a fin de reducir las cargas administrativas. Un representante del CICR declara: «No tenemos ningún inconveniente en dar cuenta de la gestión de los recursos que se nos confían, pero nos gustaría que los donantes se pusieran de acuerdo sobre un procedimiento normalizado al respecto. Sería un buen medio para mejorar nuestro rendimiento y reducir costos».

Nuevas alianzas estratégicas

En cualquier caso, las organizaciones no gubernamentales y multilaterales tendrán que racionalizar sus métodos de operación en los países afectados por situaciones de emergencia. Es imprescindible poner freno al torrente de asociaciones humanitarias que se precipita a cada crisis, provocando muchas veces un verdadero caos que entorpece los socorros y la prestación de asistencia. Para poner orden y aplicar estrategias de intervención concertadas es imperativo que las ONG se doten de mecanismos de autocontrol, que los donantes reglamenten la asignación de recursos y que se establezca una coordinación multilateral.

Tales medidas se han propuesto antes, sin éxito. Con el fin de lograr la aplicación de estrategias de intervención más eficaces habrá, pues, que ejercer presiones financieras, reforzadas con la obligación de rendir cuentas tanto sobre la realización concreta de los programas como del empleo de los recursos financieros. Al respecto, Michael Hayes, del Departamento de Desarrollo Institucional y de Recursos de la Federación, propone que se atienda en primer lugar al desarrollo de las capacidades de las instituciones locales y comunitarias.

Ello no quita que la comunidad humanitaria también deba promover sus contactos con interlocutores menos habituales, como por ejemplo, el sector empresarial. Cierto es que la empresa privada tiene un enorme potencial para incidir en el desarrollo de los países menos avanzados, y que frente a esa capacidad los recursos combinados de la mayoría de las ONG y de las organizaciones multilaterales son insignificantes. De hecho, las empresas han comenzado a tomar conciencia de que, para preservar el entorno económico en que han invertido sus recursos, deben participar activamente en la prevención de los conflictos, en las actividades de recuperación ulterior a los mismos, y en la promoción general de la causa humanitaria. A la comunidad humanitaria corresponderá encontrar mecanismos para orientar las inquietudes e intereses de las empresas de tal forma que se pueda subvenir a las necesidades de las personas y sociedades vulnerables, sin menoscabar los principios humanitarios fundamentales.

Dwight Milialicz, Director del Departamento de Generación de Ingresos, de la Federación, estima que los empresarios se muestran cada vez más dispuestos al diálogo. A su juicio, les atrae el «efecto de aura» que acompaña las actividades humanitarias, mientras que a su personal le complace trabajar en una empresa con «sensibilidad social». A los empresarios también les interesa intercambiar opiniones e información sobre zonas geográficas de interés común, y aprovechar las oportunidades de desarrollo de recursos humanos que ofrece la experiencia de las organizaciones humanitarias. Para éstas, la cooperación con la empresa privada puede abrir posibilidades de reconstruir o desarrollar infraestructuras, prevenir conflictos gracias a la aplicación de políticas de empleo sensatas, brindar servicios de enseñanza y de salud, y desplegar múltiples actividades relacionadas con la creciente demanda de prestaciones humanitarias. De cualquier manera, las partes que intervengan en estas eventuales asociaciones humanitarias deberán actuar con gran cautela ya que como advierte un colaborador del CICR, las alianzas de tal índole conllevan riesgos políticos.

Aun así, no hay que desechar la influencia y el apoyo potencial del sector empresarial pues la cooperación puede resultar muy fructífera, siempre y cuando las organizaciones humanitarias se atengan a sus principios y mandatos.

 
 

Técnicas de mercadeo actuales y futuras

La promoción comercial ligada al apoyo de una noble causa es vista con buenos ojos desde que American Express contribuyera a renovar la Estatua de la Libertad, hace más de 20 años. Hoy, movidas por la necesidad de obtener nuevos ingresos, un número cada vez mayor de organizaciones humanitarias permiten que su nombre aparezca asociado a la publicidad de productos comerciales. El programa HelpAd de la Federación ha aprovechado algunas de las posibilidades que ofrecen las técnicas de la denominada «publicidad de intereses múltiples». En efecto, con arreglo a este programa se permite que las empresas hagan figurar el logo HelpAd en sus productos o materi2les de promoción, a cambio de lo cual, tanto la Federación como las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja perciben derechos de monto fijo o determinado en función del número de artículos que lo llevan. Aunque hasta la fecha los resultados netos de la iniciativa HelpAd no han alcanzado los niveles previstos, todavía es muy pronto para sacar conclusiones definitivas.

Por otra parte, se siguen explorando las posibilidades y los límites de técnicas más perfeccionadas de un mercadeo sujeto a principios. La Federación ha explicado que es importante continuar experimentando diversas iniciativas que tienen por objeto conseguir fondos para sufragar los mayores costos que hoy implica el quehacer humanitario. Por ejemplo, emisión de tarjetas telefónicas; recaudación a través de Internet; campañas directas en las empresas, en asociación con las Sociedades Nacionales; acuerdos con fundaciones, o convenios de asociación de alcance mundial.

«Comercializar» la acción humanitaria

Para la comunidad humanitaria, el problema de fondo sigue planteado: ¿dónde encontrar los recursos que permitan asegurar prestaciones compatibles con la ampliación de la esfera humanitaria y de los correspondientes mecanismos de asistencia?

Algunos opinan que si los donantes se mostrasen menos rígidos en cuanto a la separación estricta que han establecido entre fondos de socorro y fondos de desarrollo, una utilización más amplia e integrada permitiría aplicar una visión global a la solución de los problemas de las sociedades en crisis o a la reconstrucción institucional de los Estados. Ahora bien, incluso enfoques convincentes como éste no podrían garantizar una financiación suficiente, que no se quede a la zaga del constante aumento de las necesidades humanitarias y de la mayor complejidad de los instrumentos de intervención.

Las organizaciones humanitarias tendrán que volver a la proverbial sala de proyectos, para concebir métodos más eficaces de recaudar los recursos que requiere el «humanitarismo exacerbado» de hoy y, sin duda, del futuro. También tendrán que revisar detenidamente las formas de interacción de la comunidad humanitaria y estudiar con minucia el tipo de relaciones estratégicas que deberían establecer para los años venideros. Por último, no podrán evitar el estudio de las técnicas de mercadeo que están a años luz de las cajitas de las colectas públicas de antaño.

 

Randolph Kent
Consejero en política internacional



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