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Abogar por una
nueva normativa

 

La aplicación de normas adecuadas en casos de desastre contribuye a salvar vidas, pero si no las hay es imposible llevar la asistencia a quienes la necesitan. En todo el mundo, el Movimiento espera que las reformas legales vengan a salvar la situación.

Decenas de carpas improvisadas cubren una polvorienta llanura donde se extiende un campamento de personas que perdieron su hogar tras el violento terremoto que sacudió la ciudad de Pisco, en Perú, el año 2007.

Haydee Cartagena y otros seis familiares viven en una de esas carpas, si se les puede llamar así: una lona azul que se gotea cuando llueve sirve de techo y las “paredes” están hechas con arpilleras, cartón y esterillas. El suelo es de tierra. Por las noches se alumbran con velas y para el agua, hay un pozo situado a 150 metros del refugio. El retrete está cerca.

Como el resto de las personas instaladas en el campamento, Cartagena se encuentra atrapada en un limbo jurídico muy común a las víctimas pobres de los desastres naturales. Ninguna de ellas puede construir una vivienda más sólida hasta que el gobierno les otorgue el título de propiedad de las humildes parcelas que están ocupando.

El sismo de 8,0 grados, que destruyó Pisco y se cobró la vida de más de 500 personas, dejó en ruinas gran parte de las ciudades costeras. La catástrofe no sólo puso en evidencia la vulnerabilidad de la infraestructura de Perú a los terremotos sino también las deficiencias de las leyes relativas a la acción en casos de desastre natural y la reconstrucción posterior, problema muy común en muchos países afectados por desastres naturales en todo el mundo.

Los problemas legales también retrasaron la ayuda que enviaron a Perú la Federación Internacional y otros grupos internacionales, inmediatamente después del sismo. El Gobierno de Perú tuvo que enfrentarse no sólo al desastre natural sino también al torrente de ayuda, inapropiada en su mayoría, que afluyó al país Ante situaciones como éstas, la Federación Internacional ha comenzado a liderar un esfuerzo destinado a abordar proactivamente los problemas legales de la respuesta y la recuperación. Asimismo, está organizando grupos de trabajo en Perú y otros países para ayudar a los gobiernos interesados a examinar sus leyes y políticas con el fin de que estén preparados para agilizar la entrada de la asistencia humanitaria la próxima vez que se produzca un desastre natural y supervisar así adecuadamente la calidad de la ayuda.

Actuar antes de que ocurra el desastre

La Federación Internacional inició el programa de Normas, leyes y principios aplicables en las acciones internacionales en casos de desastre (IDRL) en 2001 después de que en su Informe Mundial sobre Desastres se subrayara que si bien existe para los conflictos armados un exhaustivo marco jurídico internacional aceptado universalmente, el régimen para la ayuda en casos de desastre natural es disperso y poco conocido. Varios años de trabajo desembocaron en 2007 en la aprobación unánime por la XXX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja de un conjunto de directrices para la facilitación y reglamentación de la asistencia internacional, basado en las normas y tratados internacionales vigentes.

Se pidió entonces a los gobiernos que adoptaran las directrices no vinculantes, a las que se dio el nombre oficial de Directrices sobre la facilitación y reglamentación nacionales de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial o, en su versión corta, Directrices IDRL. La Asamblea General de las Naciones Unidas y otros foros intergubernamentales han alentado a los Estados Miembros a que utilicen las Directrices IDRL para fortalecer sus propias leyes (véase el recuadro).

Las directrices tienen por finalidad “ayudar a los países a examinar sus propias leyes y reglamentos”, explica David Fisher, jurista de la Federación Internacional encargado de supervisar los esfuerzos tendentes a apoyar la aplicación de las directrices en el mundo.

“Es en interés de los gobiernos estar mejor preparados para abordar estos problemas normativos durante las operaciones internacionales de socorro”, señala. “En medio de una crisis no es el momento más indicado para establecer un nuevo conjunto de normas”. Algunos gobiernos están más preparados que otros, pero la mayoría dispone de muy pocas normas al respecto. Piensan que tratarán el asunto una vez que los problemas normativos se presenten.

Una vez que ocurre el desastre, es demasiado tarde

Cuando se produjo el violento terremoto el 15 de agosto de 2007 a las 18:40, cuyo epicentro fue en Pisco, la tierra tembló violentamente durante tres minutos echando abajo la mayoría de las casas y comercios hechos de adobe.

Gobiernos extranjeros y grupos humanitarios internacionales se movilizaron de inmediato para enviar ayuda a Pisco, una ciudad de 130.000 habitantes, situada a tres horas en coche al sur de Lima. Pero como sucede a menudo en los desastres de gran escala, el gobierno y las organizaciones humanitarias se vieron inundadas por una plétora de ayuda inapropiada e innecesaria. Por ejemplo, hubo que eliminar grandes cantidades de prendas de vestir donadas por peruanos y extranjeros porque estaban sucias y rotas o porque llevaba mucho tiempo y esfuerzos almacenarlas y seleccionarlas.

Mientras tanto, la asistencia que podría haber servido quedó bloqueada debido a la reglamentación. Seis médicos de las Sociedades Nacionales colombiana y panameña llegaron para atender a las víctimas pero no pudieron firmar recetas médicas porque no habían recibido la autorización necesaria del Ministerio de Salud.

Al mismo tiempo, ciertos materiales que se precisaban con urgencia (vehículos, carpas, antibióticos) enviados por organizaciones reconocidas fueron detenidos en aduanas por diversas razones. La Organización Panamericana de la Salud (OPS), por ejemplo, envió a Perú desde Estados Unidos una máquina portátil para sacar rayos X para colocarla en el principal hospital de Pisco, que resultó destruido en el terremoto.

Aunque la ciudad se quedó sin este tipo de máquinas, el aparato fue retenido en aduanas hasta que funcionarios de la OPS obtuvieron un certificado de importación, un permiso proveniente del Instituto Nacional de Energía Nuclear del país y una autorización del Ministerio de Salud.

Tan sólo un ejemplo

Pero esos relatos no tienen que opacar el hecho de que la mayor parte de la ayuda enviada llegó a destino y de que las leyes aplicables en las acciones en casos de desastre efectivamente permitieron a las organizaciones nacionales e internacionales intervenir tras el desastre. La experiencia de Perú después de Pisco muestra los problemas que enfrentan muchos gobiernos para equilibrar las leyes relativas a las importaciones y a la salud con la respuesta urgente en casos de desastre.

Estos problemas no son exclusivos de Perú.

La aduana de Haití retuvo durante seis meses 50 vehículos enviados por Oxfam tras el devastador sismo que asoló al país en enero de 2010 y la organización se vio obligada a alquilar vehículos a 3.000 dólares por mes cada uno.

En Indonesia, tras el tsunami de 2004, las autoridades recibieron varias toneladas de medicamentos y alimentos vencidos, así como medicamentos inutilizables porque estaban etiquetados en idiomas que no se hablaban en el país.

Pero en Indonesia, se han realizado muchos progresos que han consolidado su respuesta en casos de desastre, en parte estableciendo un procedimiento de autorización única para Banda Aceh, señala Isabelle Granger, hoy coordinadora de IDRL para la zona de América de la Federación Internacional. Ello contribuyó a acelerar las gestiones gracias a que los trabajadores humanitarios pudieron encontrar a todos los funcionarios de diferentes organizaciones gubernamentales y ministerios en un solo lugar.

Hacer una lista

En las Directrices IDRL de 2007 se expone una manera de actuar similar previa al desastre. Se alienta a los gobiernos a establecer un registro de los grupos humanitarios internacionales aprobados previamente, al que se le podría conceder una vía rápida por los controles de entrada, como el que existe en aduanas. Los gobiernos deberían autorizar también un registro después de que ocurre un desastre para otros grupos de ayuda que podrían prestar una asistencia competente.

La selección de los grupos que pueden aportar alguna ayuda especialmente valiosa se está convirtiendo en un aspecto importante porque hay cada vez más asociaciones que acuden en auxilio de los países asolados por un desastre. Unas 100 ONG llegaron para prestar ayuda tras el terremoto en Gujarat (India), acota Granger. Para el terremoto de Bam (Irán) en 2003 hubo 120 y 200 para el tsunami de 2004. En Haití, en términos generales, se registraron 550 ONG pero algunos observadores han calculado en 12.000 el número de organizaciones presentes en el terreno.

“Ha sido una carga para las autoridades, que no pudieron coordinarlas todas. Algunas no estaban preparadas”, comenta Granger.  Lo positivo es que los gobiernos han comenzado a utilizar las Directrices IDRL, encabezados por el de Indonesia. Noruega, Panamá y Nueva Zelandia han aprovechado estas pautas para elaborar nuevas normas y procedimientos para la asistencia internacional.

En Europa, donde los tratados de la Unión Europea han facilitado el cruce transfronterizo, hay indicios de cooperación en el ámbito de las normas aplicables en las acciones internacionales en casos de desastre en aquellas naciones que antes no veían la necesidad de reglamentar y facilitar la asistencia humanitaria externa.

Es un proceso lento, admite Fisher. A diez años de que se planteara el asunto en el Informe Mundial sobre Desastres y a tres de que se diera al tema la prioridad que merecía en la Conferencia, sólo un puñado de países han aprobado reformas exhaustivas, aunque otros doce se encuentran oficialmente en vías de examinar su legislación vigente y, en algunos casos, de elaborar una nueva legislación.

Sin un amplio respaldo de la población de cada país resultará difícil dar a este asunto la prioridad que merece. Además, los políticos podrían interpretar la codificación de procedimientos para aceptar la asistencia extranjera como un reconocimiento de debilidad y un signo de dependencia de la ayuda exterior. Fisher opina que las Sociedades Nacionales pueden utilizar las IDRL como una oportunidad para encabezar el debate y mejorar la preparación para desastres en el proceso.

Un proceso complejo

Pero obviar las ramificaciones jurídicas no es tan simple como se podría suponer. Los gobiernos tienen preocupaciones legítimas de controlar quién y qué entra a su país. Las crónicas de respuesta humanitaria dan cuenta de voluntarios que no están capacitados, impostores que se hacen pasar por médicos, medicamentos no probados, ayudas nocivas e incluso de traficantes de personas que se aprovechan de las emergencias para entrar a los países. Una buena respuesta en casos de desastre debe tomar en cuenta estas realidades y por esta razón la Federación Internacional está ofreciendo directrices jurídicas y propone un proceso para guiar las reformas, no una solución única para todos los países.

En América, hay proyectos en curso en Colombia, Haití y Perú y se planean más para Argentina, Chile, la República Dominicana, Ecuador, El Salvador y Jamaica.

En Perú, participan en esta tarea los representantes de todos los ministerios, dos hombres de negocios importantes, las Naciones Unidas y cuatro grupos humanitarios, entre ellos la Federación Internacional. “La colaboración ha sido muy amplia”, dice Gustavo Adrianzen, jurista contratado por la Federación Internacional para apoyar el proceso. “El gobierno se da cuenta de la importancia del asunto por lo que sucedió en Pisco, así como en Haití y Chile.”

Tyler Bridges
Periodista independiente radicado en Lima, Perú.


Las radiografías son un instrumento de diagnóstico médico indispensable. La máquina que sacó esta imagen estuvo retenida en la aduana en las semanas posteriores al terremoto de 2007 y hoy es un dispositivo importante de los servicios que se ofrecen en el hospital San Juan de Dios en Pisco, Perú. Fotografía: ©Rolly Reyna

 

 



 

 

 

 


Ahora en vías de reconstrucción, la iglesia ubicada en la plaza central de Pisco era fundamental para la vida de la ciudad antes del terremoto de 2007, que se cobró la vida de decenas de personas. Dentro y alrededor de Pisco, la Cruz Roja Peruana ha participado en múltiples proyectos de construcción, como alojamientos provisionales, una escuela y una cocina popular. Fotografía: ©Rolly Reyna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“Es en interés de
los gobiernos estar
mejor preparados
para abordar
estos problemas
normativos durante
las operaciones
internacionales de
socorro. En medio
de una crisis no es
el momento más
indicado para
establecer un
nuevo conjunto de
normas”.

David Fisher,
especialista
de la Federación
Internacional en
normas aplicables
en casos de
desastre.

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Las autoridades peruanas están haciendo lo posible por mejorar la legislación relativa a las acciones en casos de socorro. Tras el terremoto de Pisco, gran parte de la ayuda material llegó efectivamente a los beneficiarios de manera rápida y sin complicaciones. Los miembros de la Cruz Roja Peruana distribuyen ayuda cerca de Pisco en el pueblo del Inca Túpac Amaru. Fotografía: ©Giancarlo Shibayama/Federación Internacional

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Pregunta al lector:

En su país, ¿en qué medida las leyes relativas a desastres obstaculizan la asistencia en casos de desastre o la facilitan? Háganos saber sus experiencias. rcrc@ifrc.org o www.facebook.com/
redcrossredcrescent


 

 

 

 

 

 

 

 

 


Más de tres años después del sismo, algunos sobrevivientes como Haydee Cartagena siguen viviendo en carpas sin agua corriente. Como suele ocurrir después de un desastre natural, este problema se debe en parte a la falta de títulos de propiedad, lo que impide a la gente construir sus nuevas viviendas. Fotografía: ©Rolly Reyna

 

Lo que pueden hacer los gobiernos para aplicar las recomendaciones
principales en materia de IDRL:

• reducir los obstáculos relativos al visado, los aranceles aduaneros, los impuestos y otras barreras jurídicas para la entrada de socorros, así como de personal extranjero y organizaciones humanitarias internacionales;
• velar por una supervisión y una vigilancia adecuadas de la asistencia internacional de acuerdo con las normas de calidad de la asistencia humanitaria internacionalmente aceptadas;
• establecer y difundir los procedimientos que prevén utilizar para facilitar y reglamentar la asistencia extranjera antes de que ocurra un desastre.

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