Les conséquences humanitaires
des sanctions

La communauté internationale recourt de plus en plus souvent aux sanctions économiques pour exercer des pressions sur tel ou tel Etat lorsque la diplomatie a échoué et que la guerre représente une option trop radicale ou inacceptable pour l’opinion publique. Pourtant, les résultats politiques de ces mesures sont pour le moins inégaux.

En outre, les sanctions causent trop souvent des souffrances aussi cruelles qu’inutiles parmi les citoyens ordinaires des pays visés.

Le Conseil de sécurité des Nations Unies, faut-il le rappeler, a pour mission de promouvoir à la fois la paix et les droits de l’homme. Or, si rien n’est fait pour atténuer les conséquences des sanctions sur la population des pays visés, on s’expose à ce que le second terme de ce mandat soit sacrifié à la poursuite du premier.

Une étude de la Fédération consacrée aux sanctions imposées à l’Irak, à Haïti (voir encadré) et à la Serbie-Monténégro a mis en lumière la gravité de ces effets. Après plusieurs années d’application, ces mesures n’ont rapporté que de négligeables résultats politiques, alors que leur coût humain s’est révélé extrêmement élevé.

En 1994, 60 pour 100 de la population active de la Serbie était sans emploi ou au chômage technique sans solde et les revenus réels par foyer ne représentaient plus qu’un dixième de ceux de 1990. Pour couvrir les seuls besoins alimentaires, une famille devait disposer de quatre salaires.

A Haïti, le taux de mortalité des moins de cinq ans était déjà le plus élevé de l’hémisphère occidental avant l’application des sanctions, lesquelles ont bien entendu aggravé les pénuries alimentaires et entraîné la suppression de la moitié des emplois.

En Irak, on estime que la mortalité infantile a doublé, voire triplé, depuis l’entrée en vigueur des sanctions. Aujourd’hui, un bébé sur cinq naît prématuré ou avec un déficit de poids.

Tout ceci n’implique pas que le système des sanctions doive être abandonné. Lorsque la diplomatie échoue, ces mesures peuvent représenter une alternative préférable à l’intervention militaire. On peut toutefois légitimement se demander si elles ne devraient pas, à l’instar de la guerre, être soumises à certaines réglementations.

Personnellement, je pense qu’il conviendrait d’adopter quatre principes très simples pour éviter que les sanctions n’infligent des souffrances excessives aux citoyens ordinaires des pays visés.

Premièrement, nous devrions veiller à ce que le Conseil de sécurité prenne dûment en considération les aspects humanitaires dans le cadre de l’application et de l’examen des sanctions. Dans cette perspective, le Département des Affaires humanitaires de l’ONU devrait bénéficier du libre accès aux sessions du Conseil de sécurité appelées à prendre des décisions dans ce domaine.

Deuxièmement, le Département des Affaires humanitaires devrait être mandaté pour évaluer l’impact des sanctions sur les couches les plus vulnérables de la population, avant et après leur entrée en vigueur.

Troisièmement, les pesantes procédures bureaucratiques imposées par les Nations Unies, qui interdisent virtuellement l’exportation de tout produit à destination des Etats visés par les sanctions, devraient être révisées de manière à permettre la libre circulation de l’aide humanitaire au bénéfice de tous ceux qui en ont besoin.

Quatrièmement, ces mêmes modalités de contrôle devraient être simplifiées afin que les organisations compétentes — agences des Nations Unies et Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, notamment — puissent déployer l’aide humanitaire requise avec un maximum d’efficacité. Dans les conditions actuelles, la capacité d’action de ces organisations est sérieusement entravée par les lourdeurs administratives.

De tels changements ne devraient pas être difficiles à mettre en place. Ils ne réclament aucune disposition nouvelle en termes de droit international et sont parfaitement compatibles avec les normes communément admises dans le cadre des conflits armés. De plus, il n’auraient aucune incidence sur l’impact politique et économique des sanctions pour les Etats visés.

Le cas de Haïti

Au lendemain du coup d’Etat militaire de septembre 1991, l’Organisation des Etats américains et les Etats-Unis imposèrent à Haïti un embargo commercial et politique, dont la levée était soumise à la réintégration du Président. Il ne fut jamais strictement appliqué. Sur place, les violations des droits de l’homme, y compris l’assassinat de partisans du Président Aristide, se poursuivirent.

Comme les conditions de sécurité et la situation des droits de l’homme se détérioraient, le Conseil de sécurité estima en juin 1993 que la paix et la sécurité internationales étaient menacées. Se fondant sur le chapitre VII de la Charte des Nations Unies et afin de rétablir dans ses fonctions le Président légitime, il adopta la Résolution 841, laquelle imposait un embargo sur les armes et le pétrole et le gel des fonds gouvernementaux à l’étranger.

Trois semaines plus tard, le régime militaire haïtien parut céder en signant à Governor’s Island à New York un accord avec le Président Aristide, lequel énonçait les étapes de la restauration de la démocratie et du rétablissement du Président. Les sanctions furent levées au mois d’août, après que le Parlement haïtien eut confirmé la nomination du Premier ministre conformément aux dispositions de l’accord. On put alors croire atteints les objectifs de la Résolution.

Pourtant, la violence redoubla bientôt et, le 11 octobre 1993, les autorités haïtiennes refusèrent à un navire américain transportant des troupes de maintien de la paix des Nations Unies l’autorisation d’accoster à Port-au-Prince. Deux jours plus tard, le Conseil de sécurité rétablissait les sanctions et, le lendemain, le Ministre de la Justice désigné par le Président Aristide était assassiné dans la capitale.

En réaction aux exécutions extra-judiciaires, aux emprisonnements arbitraires, aux détentions illégales, aux enlèvements, aux viols, aux disparitions et au déni permanent de liberté d’expression, le Conseil de sécurité vota le 6 mai 1994 la Résolution 917 qui renforçait les sanctions en imposant un embargo commercial général et une suspension du trafic aérien.

Six semaines plus tard, le Secrétaire général des Nations Unies ne notait aucun progrès dans l’application de l’accord de Governor’s Island, mais signalait au contraire une dégradation notable de la situation des droits de l’homme et l’apparition de nouvelles formes de répression.

A la fin septembre, 16.000 hommes de troupe, pour la plupart américains, débarquèrent à Haïti afin de réinstaller le Président Aristide dans ses fonctions et d’organiser le départ des auteurs du coup d’Etat. L’opération se déroula presque sans heurts. Les sanctions avaient échoué à atteindre leurs objectifs. Selon le Harvard Center for Population and Development Studies, elles auraient entraîné une augmentation marquée de la mortalité infantile. Ce qui est certain, c’est que l’idée reçue selon laquelle les sanctions économiques font moins de victimes que les interventions armées est sérieusement battue en brèche par l’expérience haïtienne.

Tiré du Rapport sur les catastrophes dans le monde 1995, Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, 1995.

Peter Walker
Directeur du Département des politiques relatives aux catastrophes et aux réfugiés, Fédération.

Cet article est paru le 18 mai 1995 dans le Financial Times.