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Financement de l’assistance

par Randolph Kent

Une multitude d’agences humanitaires, aussi bien multilatérales que bilatérales ou non gouvernementales, semblent aujourd’hui confrontées à de sérieuses difficultés de financement. Faut-il pour autant céder au défaitisme? Si la crise est réelle, quelles en sont les causes et les conséquences – et comment pourrait-on y remédier? Dans le cas contraire, comment s’explique ce sentiment généralisé que les ressources ne suffisent plus aux besoins? En tout état de cause, ne devrions-nous pas envisager des approches nouvelles des crises humanitaires et de nouvelles façons de promouvoir l’action humanitaire?

Je ne crois pas à l’usure de la compassion”, déclare Margareta Wahlström, sous-secrétaire général en charge des opérations à la Fédération internationale. “Nous avons des témoignages constants de la vitalité de ce sentiment. A chaque fois que survient un séisme ou une inondation, l’argent afflue.” Ce point de vue est corroboré par nombre de ses collègues à la Fédération et au CICR. “L’année dernière, note Urs Boegli, responsable de la communication au CICR, a été la meilleure que nous ayons connue sur le plan du financement, tout au moins en termes de contributions en espèces. Cela tient en partie au fait que nos donateurs reconnaissent l’importance croissante des activités de protection.”

Les statistiques officielles indiquent elles aussi que le financement des acti-vités humanitaires demeure stable. D’après le Comité d’aide au développement de l’OCDE, l’aide humanitaire – “visant à atténuer les souffrances et les privations” – s’est régulièrement chiffrée à environ 6 milliards de dollars au cours des trois années écoulées. Pour le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, les besoins financiers sont également restés relativement stables.

Toutefois, cette vision optimiste des choses ne reflète pas les efforts de plus en plus considérables qu’il faut déployer pour obtenir les ressources nécessaires, ni la concurrence acharnée à laquelle se heurtent tous ceux qui aspirent à une part du gâteau, quelle qu’en soit la taille. Elle semble plutôt suggérer, pour reprendre les termes d’un responsable du CICR, “qu’on arrive toujours à vendre un bon produit”.

 

 

Derrière les statistiques

Pour autant, on ne saurait balayer toute inquiétude concernant le financement de l’action humanitaire. Derrière l’apparente bonne santé des chiffres se cachent des problèmes plus complexes. Symptomatique des dilemmes auxquels sont confrontées les organisations humanitaires est notamment le fait que les grandes catastrophes constituent désormais un facteur déterminant de leur propre survie. Un autre problème réside dans l’expansion des frontières de l’action humanitaire.

La hausse ou la baisse des ressources allouées à l’aide humanitaire reflète une corrélation logique entre les crises en développement et les besoins humanitaires à n’importe quel moment. Il n’est peut-être pas inutile de rappeler à cet égard que les contributions humanitaires ont atteint leurs niveaux les plus élevés en 1994-1995, durant la sécheresse qui a ravagé vingt-trois pays d’Afrique, ainsi qu’entre 1992 et 1994, lors de l’effondrement de la Somalie et de l’ex-Yougoslavie et au lendemain du génocide rwandais.

Si les crises en développement continuent de mobiliser des fonds, celles qui se prolongent sans évolution notable tendent à être délaissées et les appels d’un nombre croissant d’organismes d’assistance ne sont que partiellement couverts. C’est en cela qu’on peut parler de déclin des ressources humanitaires. Selon un responsable de la Fédération, les gouvernements sont de moins en moins disposés à engager des dépenses lorsque les problèmes semblent insolubles, comme en Somalie ou dans la région des Grands Lacs. Pour certains, cette réticence s’explique moins par la situation en soi que par l’absence de solutions créatives. D’autres invoquent la crainte des gouvernements de favoriser un système d’aide humanitaire où les contributions en espèces et en nature des donateurs deviennent des éléments semi-permanents de l’économie des communautés bénéficiaires.

Un autre dilemme pour les donateurs réside dans l’expansion du champ d’action humanitaire. Aujourd’hui, celui-ci englobe un très large éventail de compétences et de spécialisations qui va du soutien psychosocial au dé-minage. La pertinence et l’importance de ces activités pour le bien-être à long terme des populations concernées ne sauraient être mises en doute, mais le coût des interventions s’en trouve considérablement augmenté.

Des frontières fluctuantes

Il y a une décennie, les besoins et les coûts des opérations humanitaires étaient beaucoup plus faciles à déterminer: puits instantanés, programmes de nutrition, vêtements, abris, distribution d’eau et soins de santé primaires en constituaient les éléments essentiels et invariables. Depuis les dramatiques sécheresses du début des années 80 en Afrique, toutefois, le contenu, les outils et les frontières de l’action humanitaire se sont considérablement étendus. Progressivement, celle-ci est venue combler les vides laissés par l’effondrement des structures de pouvoir et des services publics. Et les grandes crises des années 90 ont amené la communauté humanitaire à nouer des liens plus étroits avec les instances politiques.

Maintien de la paix, sanctions internationales et droits de l’homme sont devenus étroitement imbriqués avec l’action humanitaire. De plus en plus souvent, les appels d’urgence des organismes d’assistance incluent des éléments visant à restaurer les mécanismes de gouvernement et à améliorer l’organisation sociale des populations concernées. Programmes de réconciliation et de recherche de personnes, de prévention des conflits, de planning familial et de réhabilitation des forces de l’ordre sont peu à peu entrés dans le cadre des mesures destinées à assurer la survie et le bien-être à long terme des communautés assistées. Comme le souligne Steve Davey, sous-secrétaire général de la Fédération en charge de la communication et de la coordination des politiques: “Les frontières de l’aide humanitaire sont de moins en moins définies par ce que l’on fait et de plus en plus par les circonstances dans lesquelles on le fait.”

Le caractère de plus en plus fluctuant du champ d’action humanitaire explique en grande partie pourquoi les ressources semblent se faire plus rares: un nombre croissant d’organisations sollicitent des fonds pour réaliser un nombre croissant d’activités regroupées sous le label flou d’aide humanitaire. Dans l’ensemble, les donateurs se montrent bien disposés à élargir la définition des besoins et des interventions humanitaires, ce qui est tout à leur honneur. Toutefois, cette tendance s’accompagne inévitablement d’une confusion accrue entre le politique et l’humanitaire.

La mince ligne de partage qui sépare l’aide d’urgence, le développement et l’action politique peut poser de véritables problèmes aux organisations humanitaires. “Nos liens se sont fortement resserrés, convient Margareta Wahlström, et peut-être était-ce inévitable. Ce qui est en jeu, maintenant, c’est la manière dont nous nous situons: politiquement engagés ou non.” Andreas Lendorff, qui a dirigé pendant près de vingt ans la Division des secours du CICR avant de s’occuper des activités de financement, exprime un point de vue similaire. “Les organisations humanitaires, déclare-t-il, sont de plus en plus confrontées à des situations de ni guerre, ni paix. La neutralité qui sous-tend toutes les activités humanitaires risque de dépendre de plus en plus d’instruments politiques plus conventionnels tels que les forces de maintien de la paix.”

 

 

Le prix à payer pour améliorer l’assistance

Les frontières fluctuantes de l’action humanitaire contribuent assurément à augmenter la compétition pour les ressources. Mais il en va de même des efforts déployés pour affiner les interventions. Selon Urs Boegli, les opérations de secours conventionnelles sont généralement faciles à financer. En revanche, les choses se compliquent dans le cas de programmes respectueux du contexte culturel et axés sur des solutions durables. Il cite en exemple les expériences tentées au Soudan et en Somalie, où le CICR a préféré “fournir des semences plutôt que des aliments, et des vaccins pour le bétail plutôt que du bétail”. “Autrement dit, souligne-t-il, plus on s’applique à résoudre les causes profondes de la crise, plus il est difficile de mobiliser des fonds.”

De fait, les donateurs préfèrent souvent donner des vivres plutôt que des fonds pour acheter des semences. De même, ils sont réticents à financer le coût à première vue élevé de services d’experts, quand bien même ces derniers aident les communautés concernées à mettre en place des solutions qui limiteront le recours à l’aide extérieure. En bref, ils optent plus volontiers pour des projets faciles à défendre devant les parlementaires et les ministres des finances, les médias et autres groupes influents.

Contrôle, affectation des fonds et partenariat

Les exigences accrues concernant l’utilisation des fonds publics, les enjeux politiques liés à certaines crises humanitaires en cours ou potentielles et le renforcement des compétences gouvernementales représentent autant d’éléments d’explication des efforts déployés pour exercer un certain contrôle sur les activités humanitaires. Cette volonté de contrôle s’exprime entre autres par l’imputation des fonds à des programmes particuliers, par des propositions de partenariats et par l’obligation de rendre compte des activités réalisées.

L’affectation des fonds n’est pas une nouveauté dans le financement de l’aide humanitaire. En dépit des tentatives répétées de diverses organisations pour convaincre les donateurs de renoncer à cette pratique, ces derniers restent nombreux à vouloir décider à quel usage précis seront utilisées leurs contributions. Pour Andreas Lendorff, cela ne constitue pas nécessairement une contrainte insupportable. Il estime que, dans 80 pour 100 des cas, les conditions régissant l’utilisation des fonds alloués au CICR sont tout à fait acceptables et ménagent à l’organisation une marge de manœuvre suffi-
sante. Le problème devient plus sérieux lorsque les critères d’affectation sont si précis et si rigides qu’ils ne permettent pas de s’adapter à l’évolution des besoins.

La volonté, chez les donateurs, de nouer des partenariats avec des organisations non gouvernementales ou même multilatérales est en revanche plus récente. Cette tendance comporte des risques non négligeables. Compte tenu de la nature éminemment politique de certaines crises humanitaires, on peut légitimement craindre que des partenariats entre des gouvernements donateurs et des organisations humanitaires ne minent les principes fondamentaux de neutralité et d’impartialité qui régissent l’action de ces dernières. Tel est bien le sens du cri d’alarme lancé en 1994 par une grande institution multilatérale, qui estimait que ses accords de financement avec l’Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) mettaient en danger ses propres programmes de protection dans la région des Grands Lacs et menaçaient de compromettre toute coordination efficace entre les différentes agences présentes sur le terrain.

Bien entendu, tout cela dépend de la nature des partenariats. Le bagage d’expériences et de compétences disponible au sein de certains départements gouvernementaux chargés de l’aide extérieure peut s’avérer très précieux pour évaluer les situations de crises et, jusqu’à un certain point, pour planifier les interventions appropriées. Au milieu des années 90, on a eu avec la Somalie un exemple relativement heureux de collaboration entre les gouvernements et les agences humanitaires. Et, depuis 1992, les agences des Nations Unies se montrent toujours favorables à la participation de représentants des bailleurs de fonds dans leurs processus d’appels consolidés, ne serait-ce que pour accélérer la mobilisation des ressources.

Néanmoins, de sérieux doutes subsistent quant à la pertinence de nouer des relations trop étroites entre les différentes parties. En fait, le “partenariat” peut revêtir des formes très diverses – collaboration dans le cadre de projets élaborés en commun, évaluations conjointes, échanges d’informations, dialogue – le seul véritable risque étant que l’une ou l’autre des parties n’impose des orientations incompatibles avec les mandats et principes de son ou ses partenaires.

“Nous sommes conscients, déclare Jean-Daniel Tauxe, directeur des opérations du CICR, que nous devons nous montrer plus ouverts et échanger nos points de vue beaucoup plus tôt que nous ne le faisions par le passé. Cela dit, nous devons aussi préserver notre indépendance en termes de planification et de mise en oeuvre.” Pour cela, souligne Urs Boegli, il faut que les relations soient clairement définies.

 

D’où vient l’argent? …et où il va

Les activités du CICR sont entièrement financées par des contributions volontaires de gouvernements, de Sociétés nationales et d’organisations supranationales telles que la Commission européenne, ainsi que par des dons provenant de diverses instances publiques et privées. Chaque année, le CICR sollicite ses donateurs par le biais des Appels d’urgence afin de financer les activités conduites sur le terrain par sa cinquantaine de délégations et par le biais de l’Appel Siège afin de couvrir les dépenses d’administration, de coordination et de supervision des activités humanitaires depuis Genève. En cas d’accroissement des besoins ou de nouvelle crise pendant une période budgétaire donnée, il sollicite des fonds supplémentaires au moyen d’appels complémentaires (Budget Extension Appeals) ou d’appels spéciaux. Il reçoit des contributions en espèces, en nature et en services; les contributions émanant des gouvernements et de la Commission européenne représentent plus de 85 pour 100 du total des fonds reçus par le CICR.

La Fédération internationale assure le financement de ses activités sur le terrain et au siège de trois façons: par les contributions statutaires, par les contributions volontaires destinées au fonctionnement du siège et par les contributions volontaires affectées aux opérations sur le terrain. Les contributions statutaires sont versées par les Sociétés nationales selon un barème fixé par l’Assemblée générale de la Fédération. Les contributions volontaires au siège proviennent de Sociétés nationales, de gouvernements et d’autres donateurs; elles servent à financer l’exécution du Plan de travail stratégique par le Secrétariat. Les contributions volontaires pour les opérations de secours et autres activités sur le terrain proviennent de Sociétés nationales, de gouvernements, d’organisations non gouvernementales et d’autres sources; elles sont affectées aux opérations et programmes mentionnés dans l’Appel d’urgence de la Fédération internationale.

Le financement des Sociétés nationales reflète leur profonde diversité. Les sources de
revenus les plus courantes sont les suivantes: subventions gouvernementales, dons d’entreprises, activités commerciales, recouvrement des coûts, contributions internationales (Croix-Rouge/ Croissant-Rouge ou autres), cotisations des membres et dons individuels.

Les dix premiers donateurs en 1997

CICR

États-Unis 151,97
CE 92,29
Suisse 81,01
Suède 38,77
Pays-Bas 34,68
Royaume-Uni 33,41
Norvège 23,24
Japon 18,59
Canada 17,00
Danemark 11,49

(Millions de CHF)

Fédération

CE* 59,81
États-Unis 37,91
Suède 33,84
Norvège 27,51
Royaume-Uni 17,51
Japon 14,72
Allemagne 12,04
Corée (Rép.) 10,65
Pays-Bas 9,94
Danemark 9,21

* Y compris contributions ECHO aux Soc.nat.
(Millions de CHF)

 

Répondre de ses actions

Le succès des efforts de financement est de plus en plus étroitement lié à la notion de responsabilité. Les donateurs peuvent se montrer plus ou moins flexibles dans leur définition de l’humanitaire, il n’en reste pas moins que toutes les parties doivent d’une manière ou d’une autre répondre de leurs actions. Toutefois, la question de savoir “à qui” il y a lieu de rendre des comptes est encore loin d’être tranchée pour les donateurs comme pour les organismes d’assistance. Ces derniers sont-ils responsables essentiellement vis-à-vis des bénéficiaires, autrement dit de ceux qui sont visés par leur action? Et, pour les donateurs, s’agit-il de justifier de l’efficacité de l’aide publique ou de satisfaire aux préoccupations des ministères des finances?

Pour beaucoup, l’apparition de nouvelles responsabilités et obligations a créé de sérieux dilemmes. D’un côté, les donateurs poussent vers ce que l’on pourrait appeler des “solutions globales”, mais, dans le même temps, ils encouragent des projets spécifiques faciles à évaluer au regard de paramètres bien définis. Qui plus est, certains bailleurs de fonds limitent leur soutien aux activités sur le terrain et se refusent à contribuer aux dépenses de fonctionnement des sièges de leurs partenaires.

Par ailleurs, les efforts de transparence et de performance se heurtent à des problèmes de bureaucratie interne. La responsabilité vis-à-vis des victimes de catastrophes et autres situations de crise posent des questions telles que la pertinence et l’opportunité de l’assistance fournie. Le plus souvent, c’est à “l’exécutant” qu’il incombe de rendre des comptes. Cette conception de la responsabilité est trop simpliste, car elle néglige les conséquences opérationnelles des procédures bureaucratiques et des préférences des donateurs. Il apparaît donc indispensable que les bailleurs de fonds se penchent sérieusement sur la question de leur propre responsabilité, une mise en question qui risque d’être diversement appréciée.

Qui plus est, les critères imposés à cet égard par un ministère des fi-nances ne coïncident pas toujours avec ceux appliqués par le département de l’aide extérieure du même gouvernement. Là encore, les organisations humanitaires, soucieuses de se plier aux exigences de tel ou tel donateur, peuvent se trouver dans des situations très embarrassantes.

De manière générale, toutefois, ces organisations répondent parfaitement aux exigences des bailleurs de fonds. La véritable question réside dans le temps et les ressources consacrés à cet effort. En effet, une part croissante des fonds alloués par les donateurs sert à satis-faire leur demande en la matière, et la nécessité de critères standardisés se fait de plus en plus urgente. “L’obligation de rendre compte de nos actions ne nous pose aucun problème, confirme un représentant du CICR. Ce que nous souhaiterions, c’est que les donateurs conviennent d’une procédure unifiée dans ce domaine. Cela contribuerait à renforcer notre efficacité tout en réduisant les coûts.”

Nouvelles stratégies de coopération

Quoi qu’il en soit, les organisations non gouvernementales et multilatérales vont être obligées de rationaliser leurs interventions dans les pays en crise. Le chaos entretenu par la prolifération anarchique de groupes bien intentionnés va devoir céder la place à une stratégie coordonnée entre toutes les parties concernées. Selon Michael Hayes, responsable du développement institutionnel à la Fédération, une façon de concilier efficacité et responsabilité consisterait à promouvoir beaucoup plus activement le développement des capacités locales et des institutions communautaires. S’agissant de la Croix-Rouge, une Société nationale forte représente dans la plupart des cas l’instrument le plus approprié et le plus efficace pour faire face aux crises humanitaires, du fait de sa familiarité avec l’environnement socioculturel et de son implantation au sein de la collectivité.

Cela dit, la communauté humanitaire va également devoir renforcer ses liens avec des partenaires moins conventionnels, notamment avec le secteur commercial. Dans la majorité des pays en développement, le potentiel de ce secteur dépasse de beaucoup celui des ONG et des organisations multilatérales. Heureusement, il commence à prendre conscience qu’il lui appartient de jouer un rôle dans la prévention des conflits, le relèvement et autres efforts humanitaires, ne serait-ce que pour préserver son cadre d’investissement et de croissance. Dès lors, le défi consiste pour les organisations humanitaires à canaliser les intérêts et préoccupations du secteur commercial de manière à répondre aux besoins des individus et communautés vulnérables sans que soient compromis les principes humanitaires fondamentaux.

Les entreprises commerciales sont de plus en plus intéressées par des partenariats humanitaires, confirme Dwight Mihalicz, responsable du développement des sources de financement à la Fédération. Leurs dirigeants sont séduits par “l’aura” associée à ce domaine d’activité et leurs employés apprécient de travailler pour une entreprise “charitable”. Les entreprises sont également attirées par les possibilités d’échanges d’informations et de formation que comporte la collaboration avec des organisations humanitaires.

Quant à ces dernières, elles voient dans les partenariats avec le secteur commercial un précieux potentiel pour réhabiliter ou développer l’infrastructure, prévenir les conflits grâce à des politiques d’emploi judicieuses, fournir des services d’éducation et de santé et assurer une multitude d’autres activités à vocation humanitaire. Toutefois, chaque partie doit faire preuve de circonspection. Du point de vue des organisations humanitaires, souligne un responsable du CICR, de tels partenariats présentent de sérieux risques politiques, les entreprises commerciales pouvant être tentées de miser sur leur “engagement humanitaire” pour influer sur les procédures d’achat.

Cela étant, les perspectives de collaboration sont réellement intéressantes, à condition que les organisations humanitaires se tiennent fermement à leurs principes et mandats.

 
 

Marketing d’hier et de demain

Le marketing associé à une cause est à la mode depuis que l’American Express Corporation a contribué, il y a une vingtaine d’années, à la restauration de la Statue de la Liberté. Un nombre croissant d’organisations humanitaires autorisent que leur nom soit utilisé, de diverses manières, par des entreprises commerciales afin de collecter des fonds supplémentaires. L’utilisation de l’emblème de la croix rouge dans le cadre du projet HelpAd est un bon exemple des avantages mutuels qui peuvent résulter de la “publicité croisée”. Les entreprises associées au projet bénéficient de l’image positive que véhicule le symbole et la Croix-Rouge – Sociétés nationales et Fédération – touche en retour une partie du produit des ventes. A ce jour, toutefois, les ressources obtenues grâce à ce genre de partenariat sont loin d’égaler celles provenant des sources de financement traditionnelles.

Mais nous n’en sommes encore qu’aux balbutiements du marketing humanitaire. Récemment, une loterie a été lancée à l’initiative de sympathisants de l’action de la Croix-Rouge. Comme l’expliquent les responsables de la Fédération, il importe de tester toutes les voies possibles afin de garantir le financement de besoins humanitaires en pleine expansion. Cartes téléphoniques, collectes de fonds sur Internet, partenariats avec le secteur commercial, sollicitation de fondations et autres accords de coopération constituent autant de stratégies à explorer.

Où trouver les ressources?

Pour la communauté humanitaire, le vrai problème demeure: où trouver les ressources nécessaires pour financer des activités en pleine expansion? De l’avis de certains analystes, une distinction moins rigide de la part des donateurs entre secours et développement permettrait de tirer un meilleur parti des fonds disponibles grâce à une approche intégrée de l’assistance aux sociétés et aux gouvernements en crise. Néanmoins, cela ne suffirait certes pas à résoudre le problème.

De fait, non seulement le champ d’action humanitaire continue de s’étendre, mais, si on en croit une récente étude de l’Agency for International Development des Etats-Unis se fondant sur les grandes ten-dances économiques, sociales, politiques et environnementales, la fréquence, la complexité et l’étendue géographique des catastrophes vont continuer d’augmenter. Dans ces conditions, les organisations humanitaires vont devoir retourner au bon vieux tableau noir et dessiner des schémas plus performants si elles veulent assurer le financement de leurs activités. Elles vont devoir examiner de plus près les différentes interactions qui les unissent et les relations stratégiques qu’il conviendrait de développer pour l’avenir. Elles vont devoir imaginer des méthodes de collecte de fonds qui n’auront plus rien à voir avec les bonnes vieilles cagnottes d’antan.

 

Randolph Kent


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