Quand le droit l’emporte sur la force

Il était près de minuit, ce 17 juillet, lorsque l’assemblée plénière de la Conférence de Rome sur l’établissement d’une Cour pénale internationale (CPI) explosa en une ovation qu’on aurait pu croire destinée à une diva concluant un air de bravoure. Pourtant, les vivats ne saluaient pas une performance lyrique, mais le résultat d’un vote: on venait d’approuver, par 120 voix pour, 7 contre et 21 abstentions, la création d’une nouvelle instance juridique supranationale. Dans la salle régnait une émotion palpable. A l’évidence, les diplomates présents exprimaient plus qu’un simple soulagement pour l’issue positive d’une réunion de cinq semaines durant lesquelles on avait marché sur le fil du rasoir: ils étaient conscients d’avoir vécu un moment crucial de la longue et laborieuse histoire du droit international.

Semé d’embûches, le voyage jusqu’à Rome avait commencé dans un lointain passé. C’est en effet au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale que naquit l’idée de créer une Cour pénale internationale, dans l’esprit des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo. Peu après, la Convention de 1948 sur le “crime de génocide” confia cette tâche aux instances chargées du droit international. Ensuite, les efforts déployés dans ce sens furent entravés par la guerre froide, jusqu’à la fin des années 80. Même alors, l’ouverture du champ politique ne s’avéra pas suffisante pour que cette question fût placée au rang des priorités de la communauté internationale. Il aura fallu les horreurs du génocide rwandais et du nettoyage ethnique de l’ex-Yougoslavie pour qu’elle parvienne sur la table de négociation.

Au lendemain de ces tragédies, certains États se seraient contentés des tribunaux ad hoc institués par les Nations Unies, mais un nombre croissant de démocraties ont plaidé pour l’établissement de règles applicables en toutes circonstances, grâce auxquelles tout individu coupable de crime de géno-
cide, de crime de guerre ou de crime contre l’humanité pourrait être poursuivi en justice. C’est ainsi qu’a progressivement émergé un groupe d’États favorables à l’établissement d’un tribunal permanent.

Un front uni

L’intensité de l’émotion éprouvée à l’issue de la conférence s’explique en partie par le fait que la coalition des nations favorables à l’idée ait tenu bon. En fait, seuls les États-Unis ont manifesté une forte résistance, si forte d’ailleurs qu’elle a permis à la Chine de s’installer confortablement dans le sillage américain et à la Russie de jouir d’une conférence des plus paisibles.

Le Royaume-Uni et la France, les deux membres permanents européens du Conseil de sécurité des Nations Unies, ont toutefois présenté des positions désunies. Alors que les Britanniques prenaient clairement leurs distances vis-à-vis de leurs cousins d’outre-Atlantique, les Français partageaient la réserve des Américains quant au fait que leurs propres citoyens encouraient le risque d’être traînés devant la CPI du fait de leur participation à des missions internationales de maintien de la paix.

Tout au long du processus, le rôle des États-Unis a été aussi crucial qu’ambigu. Il convient toutefois de souligner que c’est de ce même pays que sont venues les pressions les plus fortes en faveur de la création de la CPI, grâce au dynamisme et à la détermination des ONG émanant non seulement de la société civile, mais aussi de l’élite intellectuelle américaine. Et cette force pourrait bien faire basculer le gouvernement dans l’autre sens dans un très proche avenir. Dans cette perspective, il était essentiel que la coalition des pays favorables au projet résiste. Grâce à cela, on dispose désormais d’un instrument qui, en dépit des faiblesses mentionnées plus haut, offre un potentiel non négligeable. Si on ne doit pas s’attendre à des résultats spectaculaires dans l’immédiat, on peut en revanche escompter d’importants développements à moyen terme, dès l’instant où les superpuissances voudront bien se rappeler que la force sans la justice est une arme à double tranchant. Ainsi, la conférence de Rome aura véritablement constitué un événement marquant dans le cours indolent de l’évolution du droit international.

Lukas Schmutz
Correspondant du Basler Zeitung à Genève

Le point de vue du CICR

Le 17 juillet 1998 est un jour à marquer d’une pierre blanche dans le combat contre l’impunité dont ont trop longtemps joui les criminels de guerre. Au terme de plusieurs années d’efforts acharnés et de cinq semaines d’intenses et difficiles négociations, les textes consacrant l’établissement d’une Cour pénale internationale (CPI) ont été adoptés. Les négociations qui ont abouti à ce succès ont rassemblé, outre les États, des organisations intergouvernemen-tales, des centaines d’ONG et le CICR, autant de partenaires qui ont œuvré sans relâche pour atteindre un but que beaucoup jugeaient chimérique.

Les statuts de la CPI sont suffisamment explicites et complets pour lui permettre d’engager des poursuites efficaces en cas de crimes internationaux tels que les crimes de génocide, les crimes contre l’humanité, les
crimes de guerre et les guerres d’agression. Toutefois, il importe de préciser que cette Cour n’a pas vocation à remplacer les instances nationales dans la poursuite des criminels internationaux, pas plus qu’à s’occuper de crimes antérieurs à sa fondation. Les États continueront d’être responsables au premier chef de la poursuite des criminels de guerre et c’est seulement lorsque les instances nationales ne voudront ou ne pourront pas s’acquitter de leur tâche que la CPI pourra exercer sa juridiction.

S’agissant des questions de fond touchant directement au droit international humanitaire, le CICR est particulièrement préoccupé par deux points: d’une part, les négociations relatives à la juridiction de la Cour en matière de crimes de guerre et, plus particulièrement, aux délits répertoriés comme tels, et, d’autre part, les conditions préalables à l’exer-cice par la Cour de sa juridiction. En ce qui concerne les crimes de guerre, le succès le plus notable réside dans l’inclusion d’une section sur les crimes de guerre commis dans le cadre des conflits internes. Ce point était essentiel compte tenu du fait que la plupart des conflits récents ou en cours sont de caractère interne et qu’il faut s’attendre à ce que cette tendance se confirme dans un proche avenir. Il faut regretter toutefois l’absence dans ladite section de dispositions spécifiques concernant le recours à la famine comme méthode de guerre, les attaques visant sans discrimination les civils et l’usage d’armes prohibées.

La même remarque vaut pour la liste des crimes perpétrés dans le cadre des conflits internationaux. Ainsi, on ne trouve aucune disposition au sujet des retards injustifiables dans le rapatriement des prisonniers de guerre ou des actions militaires touchant des populations ou des objectifs civils. De même, le texte traitant des armes est réduit à sa plus simple expression faute de consensus, en bonne partie à cause de la volonté de certains États d’inclure les armes nucléaires dans la liste des armes prohibées et de l’opposition manifestée par d’autres pays. Il en résulte l’exclusion non seulement des engins nucléaires, mais aussi des armes biologiques, des armes à laser aveuglant et des mines antipersonnel.

Au demeurant, le sujet de déception le plus sérieux pour le CICR réside dans un article qui autorise les États à se soustraire à la juridiction de la Cour durant une période de sept ans en cas de crimes de guerre présumés commis par leurs ressortissants ou sur leur territoire. Cette disposition instaure un régime différencié pour les crimes de guerre, qui apparaissent ainsi moins graves que les autres crimes énoncés plus haut. Or, le droit international reconnaît déjà l’obligation des États de poursuivre les criminels de guerre sans considération de leur nationalité ni du lieu où les crimes ont été commis.

Les autres commentaires ont trait aux conditions préalables à l’exercice par la Cour de sa juridiction. Les États ont convenu que la CPI pourra prendre un cas en main si le pays où le crime a été commis ou dont l’auteur est ressortissant a ratifié les statuts de la Cour ou si il a accepté sa juridiction pour un cas spécifique. Il est regrettable que la juridiction n’ait pas été étendue à l’État où se trouve le suspect, ce qui aurait eu pour effet d’offrir à la CPI plusieurs moyens d’exercer sa juridiction. Cette lacune pourrait cependant être compensée par une large acceptation des statuts.

Partant de cette évaluation somme toute plutôt positive, il reste encore énormément de travail à faire pour que la CPI soit effectivement en place et en mesure d’agir efficacement. En premier lieu, il importe qu’un maximum d’États ratifient les statuts, faute de quoi la Cour demeurera une coquille vide. A cet égard, les efforts des Sociétés nationales, de la Fédération internationale et du CICR seront une fois de plus déterminants pour convaincre les gouvernements.

Marie-Claude Roberge
Conseillère juridique à la Division juridique
du CICR

Lukas Schmutz
Correspondant du Basler Zeitung à Genève

Marie-Claude Roberge
Conseillère juridique à la Division juridique
du CICR