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Légiférer pour sauver des vies
par Nick Cater

Après une longue période de séparation, les familles sont enfin à nouveau réunies.

Nick Cater rend compte de l'état d'avancement du projet visant à instituer un droit international des interventions lors de catastrophes.

Chaque année, les catastrophes affectent des millions d'individus et coûtent des milliards de dollars. Pourtant, il n'existe à ce jour aucun ensemble de règles internationales garantissant que rien n'entravera les efforts visant à fournir une assistance rapide et efficace en cas d'urgence. Alors que les situations de conflit sont régies par le droit international humanitaire (DIH), on ne dispose pas, pour les ca-tastrophes telles qu'inondations ou séismes, d'un cadre juridique similaire assorti de normes, procédures, droits et devoirs qui couvrirait tous les aspects d'une opération de secours, de la logis-tique à l'assistance médicale, en passant par les communications.

Pour Chris Lamb, chef du département du plaidoyer à la Fédération, cette lacune a des effets délétères sur les efforts d'assistance. "La période la plus critique de toute intervention consécutive à une catastrophe, souligne-t-il, se situe dans les premières 48 heures, qu'il s'agisse des actions de recherche et de sauvetage, des premiers soins aux blessés ou de la fourniture aux victimes d'eau, de nourriture et d'abris. Cette "loi des 48 heures" a été vérifiée maintes et maintes fois, mais, trop souvent, les interventions ont été retardées par l'absence d'un cadre juri-dique garantissant l'accès sans restriction des équipes de secours."

Un projet ambitieux

Le projet d'établissement d'un droit international des interventions lors de catastrophes vise précisément à définir les moyens de combler cette lacune. Il est conduit par la Fédération et ses Sociétés nationales, avec la participation et le soutien d'États, d'agences des Nations unies, de juristes et de chercheurs. La coordination du projet est assurée par Victoria Bannon, juriste à la Fédération, qui en a défini le cahier des charges.

Chris Lamb perçoit des bénéfices immédiats dans ce projet: identification des règles existantes, sensibilisation aux obligations découlant des situations d'urgence, promotion de l'idée d'un droit international spécifique, dialogue avec les États, les Nations unies et les organisations intergouvernementales sur les besoins liés aux catastrophes.

L'étude juridique est conduite par Horst Fischer, professeur en droit international. Directeur d'études à l'Institut du droit international de la paix et des conflits armés de Bochum, Université de la Ruhr, le professeur Fischer coopère depuis une quinzaine d'années avec le Mouvement ainsi qu'avec d'autres organisations internationales et ministères concernés par les questions humanitaires. L'inventaire et l'analyse des traités internationaux est en cours, l'étude des législations nationales reste à faire. Pour ce spécialiste, l'entreprise est vitale. "A ce jour, observe-t-il, il n'y a pratiquement pas eu de recherches dans ce domaine. Nous avons le devoir humanitaire de combler cette lacune, car un cadre juridique pour les interventions lors de catastrophes profiterait assurément à toutes les victimes."

 

Des outils dépareillés

De nombreux instruments du droit contiennent des éléments qui se rapportent directement ou indirectement aux interventions en cas de catastrophe, mais ceux-ci forment un assemblage hétéro-clite de règles éparpillées dans les législations relatives à l'environnement, aux transports, aux communications, au développement et autres domaines. Par ailleurs, toutes ces règles ne sont pas universellement respectées, peu d'entre elles sont assorties de mécanismes régulateurs et certaines sont trop limitées dans leur champ d'application pour être véritablement utiles, surtout si l'on admet qu'un futur droit international des interventions en cas de catastrophe devrait couvrir tous les aspects des désastres naturels et technologiques, et englober aussi bien la réduction des risques et la préparation, que les secours d'urgence et le relèvement. Même lorsqu'il existe des dispositions légales qui pourraient s'avérer utiles dans le cadre d'une catastrophe, celles-ci sont souvent méconnues sur le terrain, ce qui peut entraîner une certaine confusion en cas de rupture des systèmes de communication et de liaison avec les pouvoirs centraux.

L'étude passera également en revue les normes professionnelles telles que le projet Sphere et le Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les organisations non gouvernementales (ONG) lors des opérations de secours en cas de catastrophe, afin d'en évaluer les implications au regard du droit international des interventions lors de catastrophes. Au demeurant, ce projet s'inscrit dans la ligne du projet Sphere, dont la Charte humanitaire et les normes techniques minimales ont elles-mêmes été élaborées à partir du Code de conduite en analysant les lois et traités pertinents, de la Déclaration universelle des droits de l'homme à la Convention sur les droits de l'enfant.

La prochaine étape consistera à mettre en œuvre diverses études de terrain destinées à établir concrètement les liens entre le droit et la pratique dans le cadre des opérations internationales de secours et à déterminer si les règles existantes - ou leurs lacunes - facilitent ou entravent les efforts des organisations humanitaires en faveur des personnes vulnérables. L'expérience suggère qu'un cadre juridique renforcé contribuerait effectivement à améliorer les interventions lors de catastrophes.

Bien entendu, le droit international des interventions lors de catastrophes ne constituera pas une panacée - les organismes d'assistance et leur personnel devront continuer de respecter le droit national ainsi que les diverses normes coutumières internationales. En outre, un tel droit ne diminuera en rien les impératifs de la préparation, de la formation, de la diffusion et de la sensibilisation, et le personnel expatrié ne pourra jamais remplacer les spécialistes ni les volontaires locaux dans la phase d'urgence des interventions.

Des questions complexes

Si le projet est axé sur les besoins des individus et communautés affectés par des catastrophes, il n'en soulève pas moins de nombreuses questions très complexes. Certaines revêtent un caractère quasi-philosophique: que deviennent les principes d'indépendance, de neutralité ou d'impartialité dans un cadre d'intervention strictement réglementé? D'autres relèvent des politiques et pratiques en matière de normes, de professionnalisme et de responsabilité, ou encore de champ d'application: le droit international des interventions lors de catastrophes doit-il englober les mouvements de population liés à la sécheresse ou à l'exode rural? Autres problèmes non moins épineux: ceux qui touchent à l'équilibre entre souveraineté et "droit d'intervention", aux relations avec les forces militaires engagées dans des opérations d'urgence, à l'impact sur le secteur privé et à la définition de l'état de catastrophe.

Un point au moins est clair: un droit international des interventions lors de catastrophes s'appliquerait strictement aux désastres naturels et technologiques à l'exclusion des situations de conflit, déjà couvertes par le DIH. Par ailleurs, il compléterait, sans la remplacer, la Convention de Tampere relative aux télécommunications dans les situations de catastrophes, de même qu'une éventuelle convention relative aux opérations de recherche et de sauvetage en milieu urbain.

  Prochaines étapes

En vue d'aider les Sociétés nationales à promouvoir le projet auprès de leurs gouvernements respectifs, celui-ci figurera à l'ordre du jour des prochaines conférences régionales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Il a déjà été évoqué dans une résolution de l'Assemblée générale des Nations unies et un site Internet lui est entièrement dédié (www.ifrc.org/disasters/idrl).

Le rapport final de la Conférence internationale synthétisera les conclusions de l'étude des instruments juridiques et de celle conduite sur le terrain en mettant en lumière les forces, lacunes et faiblesses actuelles. Il comprendra des recommandations aux États et aux Sociétés nationales concernant la marche à suivre, sachant, comme l'a dit dans le Rapport sur les catastrophes dans le monde Michael Hoffman, directeur du département du droit international à la Croix-Rouge américaine, que "les entraves bureaucratiques à l'aide humanitaire peuvent s'avérer plus meurtrières que les catastrophes elles-mêmes."

Nick Cater
Consultant et journaliste indépendant, Nick Cater a été coéditeur du Rapport sur les catastrophes dans le monde. (contact: caterdisaster@yahoo.co.uk)


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