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Accord de Séville: quel impact?


par Ian Piper

L'accord de Séville devait transformer le mode de collaboration interne du Mouvement. Quel a été son impact sur les efforts de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en faveur des plus vulnérables?

Lors de son adoption en 1997 par le Conseil des délégués, l'accord de Séville a été présenté comme une révolution du mode de collaboration des composantes du Mouvement dans les situations de crise. Son préambule parlait d'un profond changement d'attitude et de l'avènement d'un véritable esprit de collaboration, aveu tacite de l'échec de l'accord signé en 1989 entre la Fédération et le CICR.

Cinq ans se sont écoulés et l'accord de Séville a été mis à l'épreuve dans toute une série d'opérations de grande envergure menées dans des environnements aussi divers et complexes que les Balkans, l'Inde, l'Afghanistan, la Turquie, l'Afrique de l'Ouest, l'Amérique centrale, la Fédération de Russie et le Moyen-Orient.

Un rapport au Conseil des délégués fait état de "circonstances difficiles", ce qui tend à confirmer que les choses n'ont pas toujours été simples. Mais pouvait-on s'attendre à ce qu'il en soit autrement? Mettre en œuvre un "profond changement" dans de telles situations devait nécessairement comporter des écueils aussi bien que des succès.

L'accord de Séville a été conçu par et pour le Mouvement dans son ensemble – non pas pour les seules institutions de Genève. La reconnaissance des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en tant que partenaires à part entière à l'accord reflétait leur engagement accru dans les opérations internationales et le renforcement soutenu de leurs capacités.

Un changement radical

Les concepts d'organisation responsable et de rôle dirigeant ont été l'un des points forts de l'accord de Séville. Le premier signifiait que, dans toute intervention, une composante du Mouvement assumerait la conduite des opérations et coordonnerait les activités des autres composantes. Le second établissait que les différentes composantes auraient aussi des fonctions spécifiques dans chaque intervention. Ainsi, en Inde, le CICR a eu la responsabilité de rétablir les liens familiaux dans le cadre d'une opération dirigée par la Fédération, alors que cette dernière s'est occupée du développement institutionnel du Croissant-Rouge palestinien dans une opération coordonnée par le CICR. Une telle formule présente d'évidents avantages pour les bénéficiaires, en reconnaissant leur droit à une réponse aussi rapide et efficace que possible à leurs besoins. Elle constitue également une évolution naturelle au regard des exigences croissantes des donateurs en matière de redevabilité.

Cet accord ne doit pas être regardé comme une simple division des tâches. Il a ouvert la voie à un mode de travail plus intégré et mieux structuré, et son adoption a imposé un changement radical tant dans les attitudes que dans les pratiques. Ce progrès doit aussi être porté au crédit de la direction du Mouvement, qui a compris que l'approche fragmentée des opérations rendait la Croix-Rouge et le Croissant-Rouge très vulnérable à la critique.

 

 

 

Un processus de longue haleine

L'accord de Séville a offert un cadre de référence pour améliorer la coopération, mais il ne pouvait à lui seul garantir les résultats. Sa mise en œuvre a connu des hauts et des bas. En Sierra Leone, par exemple, on s'est heurté à des "difficultés récurrentes" concernant l'organisation des activités de secours et de relèvement du Mouvement, notait un rapport au Conseil des délégués en 1999. De fait, les relations entre les partenaires étaient si mauvaises que les responsables à Genève ont dû créer un groupe de travail spécial pour résoudre les différends. À la fin de 2001, le rapport au Conseil des délégués pouvait enfin confirmer la mise en place d'une division claire des tâches et une amélioration notable de la coopération et de la coordination.

La crise de la Sierra Leone a constitué un test crucial pour la valeur de l'accord et la bonne volonté des différentes parties. En cas d'échec, les perdants auraient évidemment été les victimes du conflit. Heureusement, des solutions ont été trouvées et l'accord de Séville a franchi sa première grosse épreuve.

Un défi tout autre s'est présenté en Russie. Comme le soulignait le rapport de 2001, la dimension du pays et la diversité des besoins réclamaient une approche particulière. En d'autres termes, il fallait prendre une certaine liberté par rapport à la lettre de l'accord tout en respectant ses principaux concepts et objectifs. Le résultat fut un arrangement conclu entre la Croix-Rouge russe, le CICR et la Fédération. Travaillant en étroite consultation avec la Société nationale, la Fédération et le CICR sont tous deux restés opérationnels dans le pays, la Fédération se chargeant des activités liées aux mouvements de population et de la coordination du soutien au programme de développement de la Croix-Rouge russe.

Les leçons des Balkans

Mais c'est dans les Balkans, où le Mouvement mit sur pied la plus grosse opération collective de son histoire, que l'accord de Séville allait passer son examen le plus important. Une évaluation indépendante avait confirmé qu'une structure unifiée constituait la formule la mieux adaptée à la dimension régionale de la crise.

Les principaux problèmes rencontrés étaient dus à des divergences dans l'interprétation des responsabilités et des incompatibilités dans des domaines tels que la logistique, les procédures de rapport et les systèmes de communication. Les leçons issues de cette expérience ont néanmoins confirmé que l'accord de Séville offre un cadre de référence efficace pour résoudre ce type de problèmes. Des progrès notables ont été enregistrés depuis, en particulier dans le domaine de la logistique. Dans d'autres secteurs, l'évolution sera plus lente en raison de la complexité et du coût des systèmes concernés, et il se peut que, sur certains plans, l'harmonisation ne soit pas réalisable ni, au demeurant, nécessaire.

 

Renforcement du rôle des Sociétés nationales

Dans les situations d'urgence, le CICR et la Fédération ont toujours travaillé en étroite collaboration avec les Sociétés nationales concernées, mais l'accord de Séville stipulait pour la première fois que celles-ci devaient impérativement être associées aux plans d'intervention. Sur un plan psycholo-gique, ce principe représentait une avancée importante, car il contribuait à améliorer l'équilibre entre les rôles des différentes parties et à sensibiliser chacune aux capacités de ses partenaires. Certains dirigeants de Sociétés nationales, ainsi que le président de la Fédération, sont d'ailleurs partisans d'un renforcement de la participation des Sociétés nationales dans les opérations relevant de l'accord.

En Russie et dans le cadre des opérations coordonnées par la Fédération en Turquie et en Inde, l'importance d'une consultation et d'une coopération étroites entre les trois parties – Société nationale, CICR et Fédération – a été clairement démontrée. Si toutes les Sociétés nationales n'ont pas été satisfaites du fonctionnement de l'accord de Séville, celui-ci s'est néanmoins avéré précieux pour résoudre les difficultés rencontrées.

Cinq années de progrès?

Dans l'ensemble, la réponse est indubitablement affirmative. Les attitudes ont évolué de manière significative. L'opération des Balkans, en particulier, a prouvé que la bonne volonté de toutes les composantes du Mouvement peut garantir le bon fonctionnement de l'accord, malgré les problèmes liés à l'incompatibilité des systèmes et des méthodes de travail et même si certains points restent à clarifier, en ce qui concerne notamment les modalités de passation des pouvoirs.

Dans certains cas, comme en Sierra Leone ou en Colombie, les Sociétés nationales ont estimé qu'elles auraient dû jouer un rôle plus important dans le déroulement des opérations. Quoi qu'il en soit, dans l'esprit de Séville, l'intérêt collectif prime sur les susceptibilités et considérations particulières. L'accord a par ailleurs eu un impact appréciable en termes d'image et de coopération au-delà du Mouvement, notamment avec les Nations unies et d'autres organismes.

Perspectives d'avenir

Pour le moment, l'accord de Séville apparaît satisfaisant en l'état. Il s'est avéré suffisamment flexible pour faire face à la plupart des situations, et le Mouvement a adopté dans l'intervalle une stratégie qui en renforce l'esprit. Cette nouvelle culture de coopération, de reconnaissance et de respect mutuel a permis de résoudre en grande partie les problèmes opérationnels et organisationnels qui minaient l'efficacité du Mouvement et qui avaient donné lieu, il y a plus de 25 ans, à la publication du fameux rapport Tansley.

D'ambition plus modeste, l'accord de Séville n'a pas résolu tous les problèmes. Mais, de l'avis général, il fournit un cadre de référence adéquat pour orienter l'action future et son préambule mérite d'être lu et relu par les membres d'un Mouvement parfois trop enclin à la rhétorique. Tansley lui-même ne l'aurait certainement pas dénigré, ce qui, pour tous ceux qui cultivent une certaine mémoire institutionnelle, représente un motif de fierté.

Ian Piper
Ian Piper travaille au département de la communication du CICR.


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