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Protection juridique pour les victimes
de catastrophes

par Nick Cater

Les efforts déployés depuis quelques années en vue de recenser et d’améliorer le cadre juridique national et international pour les interventions lors de catastrophes franchiront une étape déterminante avec la Conférence internationale qui aura lieu en décembre à Genève.

Après des mois et des mois de travail de recherche et d’études de terrain dans le cadre de son Initiative pour un Droit international des interventions lors de catastrophes (DIIC), la Fédération internationale va soumettre aux gouvernements et aux autres composantes du Mouvement une première série de conclusions et propositions. La rapidité et l’efficacité des interventions internationales en cas de catastrophe sont cruciales pour sauver des vies et protéger la dignité humaine. Or, les efforts d’assistance sont trop souvent entravés par divers obstacles juridiques. La Conférence internationale examinera cinq propositions visant à résoudre ces difficultés (voir encadré).

Un droit hétéroclite

Des centaines de traités, conventions, résolutions et autres instruments du droit international et national contiennent des dispositions applicables aux opérations d’assistance en faveur des millions de victimes que font chaque année les cataclysmes naturels et les dé-sastres technologiques, mais, à ce jour, il n’existe dans ce domaine aucun instrument homogène basé sur des principes universellement reconnus. Parmi les nombreuses lacunes juridiques actuelles, les recherches conduites au titre de l’Initiative ont mis en lumière quatre problèmes majeurs.

• Accès irrégulier aux personnes affectées. Des considérations politiques, économiques ou de sécurité influent sur l’accès aux populations sinistrées. Dans certains pays, le déploiement de l’aide extérieure est tributaire d’accords préalables entre les organisations et les États; dans d’autres, il dépend des divers cadres juridiques régissant l’assistance; ailleurs encore, il repose sur la relation de confiance établie avec les autorités nationales ou locales.

• Entraves bureaucratiques. De nombreux problèmes découlent du manque de ressources ou du caractère bureaucratique des administrations gouverne-mentales: délais excessifs pour l’obtention des visas ou pour les formalités douanières, taxes d’importation prohibitives sur les approvisionnements de secours, absence de reconnaissance officielle ou de protection des organisations humanitaires et de leur personnel, obstacles au recrutement d’employés locaux, à la location de bâtiments ou aux opérations bancaires.

• Application erratique des normes de qualité et de redevabilité. Les directives existantes, comme le Code de conduite pour les opérations de secours ou le projet Sphere, sont généralement bien connues, mais restent souvent sans effet. Les normes sont appliquées de façon partielle, on emploie du personnel expatrié quand les capacités locales seraient plus utiles, les gouvernements, bailleurs de fonds et autres groupes d’intérêt influent sur la répartition de l’assistance.

• Manque de coordination nationale et internationale. Il semble bien que le manque de coordination constitue le plus gros obstacle à l’efficacité de l’aide humanitaire. À cet égard, le rôle central assumé par les gouvernements des pays sinistrés est particulièrement préjudiciable, en raison de l’absence, dans beaucoup de cas, d’une autorité officiellement chargée de la coordination des opérations et d’une connaissancesouvent limitée du fonctionnementde l’aide extérieure parmi les fonctionnaires.

Le développement d’un véritable droit international des interventions lors de catastrophes – de préférence, sur la base d’une consultation élargie incluant les communautés à risque – permettrait de régler nombre de difficultés, qu’il s’agisse de la définition des responsabilités du personnel humanitaire, des normes opérationnelles, de la coordination de l’assistance ou du rôle et des capacités des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. En partant des règles internationales existantes, on pourrait élaborer des modèles sur la base desquelles les organismes humanitaires et les gouvernements pourraient débattre de tous les facteurs qui facilitent ou entravent l’assistance, modèles qui seraient ultérieurement intégrés dans les législations nationales.


Assistance aux victimes du tremblement de terre de mai 2003 en Algérie.
© CHRISTOPHER BLACK / FÉDÉRATION INTERNATIONALE
 

Options et perspectives

Certains spécialistes estiment que le champ d’application du DIIC devrait être limité aux opérations de secours d’urgence. Dans un tel cas de figure, un tel droit s’inscrirait dans une relation de complémentarité avec d’autres instruments traitant d’aspects connexes comme la prévention, le relèvement, le développement ou les conflits, un domaine déjà couvert par le droitinternational humanitaire issu des Conventions de Genève.

Les discussions menées avec des gouvernements et d’autres partenaires ont déjà entraîné un changement de terminologie. On se réfère désormais plus volontiers à un concept de “lois” sur les interventions lors de catastrophes, en considération de l’éventail des instruments juridiques existants et du fait que les tentatives visant à codifier un “droit” des interventions lors de catastrophes n’ont guère été couronnées de succès jusqu’à présent.

Quoi qu’il en soit, les efforts accomplis à ce jour ont mis en lumière le statut unique de la Fédération internationale et des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, à mi-chemin entre les organisations intergouvernementales et les organisations non gouvernementales (ONG). Cette position particulière pourrait leur valoir d’assumer dans ce domaine un rôle privilégié d’intermédiaire entre les États et les ONG.

L’importance du DIIC et le rôlespécial du Mouvement ont été mis en évidence devant des instances nationales, régionales et internationales, y compris l’Assemblée générale des Nations unies et son Conseil économique et social. Le secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, a d’ailleurs mentionné l’Initiative pour le DIIC dans son rapport consacré à la coordination de l’aide humanitaire d’urgence des Nations unies.

Pour maintenir l’élan, il est prévu de lancer à l’occasion de la Conférence internationale un CD-ROM recensant des centaines de dispositions juridiques compilées dans le cadre de onze études conduites dans des pays de toutes les parties du monde, du Nicaragua à la Turquie, ainsi qu’un livre examinant les nombreux aspects qu’englobe le DIIC, de la gestion des risques à la redevabilité humanitaire, en passant par les populations déplacées. Pour plus de détails sur ce thème, on peut consulter le site Internet de la Fédération internationale (www.ifrc.org/what/disasters/idrl).

“Nous sommes au début d’une longue route, mais le travail considérable accompli à ce jour nous a confirmé que nous étions sur la bonne voie”, note Victoria Bannon, coordinatrice de l’Initiative. “À la Fédération internationale, nous savons que les Sociétés nationales, les gouvernements et autres institutions concernées sont déterminés à nous aider à aller de l’avant. L’amélioration des lois et autres instruments régissant les interventions internationales lors de catastrophes n’est pas unsimple exercice académique – l’enjeu n’est rien moins que la vie ou la mortde millions d’individus. Si nous voulons vraiment “protéger la dignité humaine”, nous n’avons donc pas le choix.”


Nick Cater
Nick Cater est journaliste et consultant spécialisé dans les questions d’assistance.

 

Définition du DIIC

Le DIIC désigne l’ensemble des lois, principes et autres instruments juridiques régissant l’accès aux populations sinistrées et les modalités de l’assistance internationale – déploiement, coordination, normes de qualité et de redevabilité – dans le cadre de catastrophes non liées à des situations de conflit, y compris les efforts de préparation en prévision d’une catastrophe imminente.

 

Et ensuite? Cinq pistes de réflexion pour la Conférence internationale

• Si l’on veut relever efficacement les défis posés par les catastrophes, il est impératif que le concept et le contenu du DIIC bénéficient d’une plus grande attention au sein des instances internationales.

• Le travail de recherche doit être poursuivi et renforcé afin de recenser et de comparer un éventail aussi large que possible d’instruments juridiques nationaux, régionaux et internationaux ayant une incidence sur les interventions lors de catastrophes.
• Les principes et normes établis dans le cadre de résolutions et autres décisions d’instances internationales comme les Nations unies devraient être mis à profit pour développer et améliorer le DIIC à travers le monde entier.

• La production d’un manuel pratique – assorti de mécanismes de formation et de soutien – contribuerait à faire mieux connaître les lois existantes et à promouvoir leur application par toutes les parties intervenant dans des situations de catastrophe.

• Les efforts de sensibilisation sont cruciaux pour promouvoir un dispositif juridique propre à améliorer l’accès aux millions d’individus frappés chaque année par des catastrophes ainsi queles modalités de l’assistance internationale mobilisée en leur faveur – déploiement, coordination, normes de qualité et de redevabilité.

 

Le DIIC en action

L’expérience du séisme de mai 2003 en Algérie a montré comment des résolutions d’instances internationales peuvent contribuer à améliorer la réponse aux crises. Dans les jours qui ont suivi la catastrophe, des centaines de sauveteurs accompagnés de chiens ont afflué dans le pays, dans l’espoir de soustraire des rescapés aux décombres des immeubles.

Suite à des critiques concernant la qualité des interventions lors de tremblements de terre dans les années 1990, l’International Search and Rescue Advisory Group (INSARAG), une institution spécialisée dans ce type d’opérations, avait tenté d’élaborer une convention globale dans ce domaine, mais la tâche s’était révélée trop complexe. À la fin 2002, toutefois, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté la résolution 57/150 établissant des normeset procédures applicables en de telles circonstances.

Thomas Peter, de l’office des Nations unies pour la coordination des affaires humanitaires,a dirigé une équipe d’évaluation et de coordination en Algérie. “Pour faire passer la résolution, nous avions effectué un énorme travail de sensibilisation aux différents aspects des opérations de recherche et de sauvetage, et ce à tous les niveaux, depuis les praticiens jusqu’aux ministères des affaires étrangères de nombreux pays. La coordination de l’intervention en Algérie a été singulièrement facilitée par ces efforts.” De fait, une récente réunion d’experts consacrée à l’opération algérienne a confirmé que l’adoption de la résolution 57/150 avait joué un rôle déterminant et conclu qu’elle pourrait servir de cadre stratégique pour les futurs travaux de l’INSARAG.


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