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L'action humanitaire
du risque à la menace
par Pierre Hazan et Jean-François
Berger |
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des temps, l'action humanitaire est devenue plus vulnérable.
Attentats-suicides et assassinats ont endeuillé des
organisations humanitaires et en particulier le Mouvement,
récemment en Afghanistan et en Irak. Face à
la montée des menaces et des risques,la mission humanitaire
devient impossible dans certains contextes. Quelle est la
portée de ces dangers accrus et quelles sont les pistes
à suivre au sein du Mouvement pour continuer à
agir auprès des victimes? Croix-Rouge Croissant-Rouge
tente de fournir quelques éléments de réponse. |
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Rarement, le monde humanitaire a traversé une période
aussi difficile. En Irak, en Afghanistan, dans le Caucase,
en Afrique encore, les humanitaires sont pris pour cible.
Le 27 octobre dernier à Bagdad, le siège de
la délégation du CICR a été victime
d'un attentat meurtrier. L'emblème, jadis symbole de
protection, ne suffit plus. Ce constat inquiétant est
notamment partagé par le CICR, la Fédération
internationale des Sociétés de la Croix-Rouge
et du Croissant-Rouge, ainsi que par d'autres acteurs présents
sur la scène humanitaire, dont certains collaborateurs
ont payé de leur vie ce rétrécissement
de l'espace humanitaire. Cette vulnérabilité
sans précédent oblige les humanitaires à
se replier partiellement de certaines régions devenues
trop dangereuses (notamment, en Irak, en Afghanistan et en
Tchétchénie), ainsi qu'à repenser leur
stratégie opérationnelle. La porte-parole du
HCR, Delphine Marie souligne que "depuis le meurtre de
trois de nos employés au Timor en septembre 2000, une
réflexion de fond est engagée sur l'équilibre
à trouver entre la volonté de satisfaire les
besoins des populations et les impératifs de sécurité
pour notre personnel humanitaire". |
Dans un Land Cruiser du CICR à Bassora,
Irak, mai 2003. Être perçu comme neutre et indépendant
est crucial pour la sécurité.
©François de Sury / CICR |
Session de formation aux procédures
de sécurité pour les nouveaux délégués
du CICR, Genève.
©CICR
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Un terrain brûlant
Les effets de "la guerre contre le terrorisme"
lancée par l'administration américaine ont accéléré
cet effritement de l'espace humanitaire. Le président
du CICR, Jakob Kellenberger, souligne"la polarisation"
et "la radicalisation" aujourd'hui à l’œuvre,
qui, dit-il, "fait que certains nous assimilent au monde
occidental qu'ils rejettent". Ainsi, conformément
aux règles instaurées (Conseil des délégués
1995) qui proscrivent aux différentes composantes du
Mouvement de recourir à une protection armée
et afin de ne pas risquer d'être amalgamé à
la coalition anglo-américaine en Irak, le CICR a immédiatement
refusé la proposition du gouvernement des États-Unis
d'accorder une protection militaire aux délégués
de son organisation en Irak. Le président de la Fédération
internationale, Juan Manuel Suárez del Toro, insiste
lui sur "la politisation croissante de l'aide humanitaire
et l'érosion du respect vis-à-vis de notre travail
indépendant et impartial, avec pour corollaire des
agressions de plus en plus fréquentes à l'encontre
de nos employés". Pour sa part, Pierre Kraehenbuehl,
directeur des Opérations du CICR, constate qu'il y
a danger "lorsque des États instrumentalisent
l'aide humanitaire en l'utilisant comme un outil de gestion
de conflit et comme un instrument visant à favoriser
leurs propres intérêts".
Dans ces contextes hautement polarisés, est-il encore
possible d'être proche des victimes et d'opérer
dans des conditions de sécurité acceptables?
Il y a dix ans, les incidents "ciblant" directement
le personnel du CICR et du Mouvement étaient très
rares. Aujourd'hui, la proportion de telles attaques a substantiellement
augmenté et affecte la plupart des organisations humanitaires.
Terriblement inquiétant, ce symptôme met à
mal le fonctionnement et les perspectives de l'action humanitaire.
Par ailleurs l'implication croissante de divers acteurs non
étatiques complique sérieusement la donne en
matière de sécurité. Parmi ceux-ci, certains
"sont pris dans une lutte asymétrique et n'hésitent
pas à recourir à des méthodes de combat
non conventionnelles telles que des attaques contre les organisations
humanitaires, considérées comme des cibles",
souligne Michel Cagneux, responsable de l'unité sécurité
au CICR. À cet égard, le renforcement des mesures
passives de sécurité — la "bunkerisation"
en termes de jargon — adoptées par de nombreux
intervenants extérieurs peut rendre à terme
le CICR plus vulnérable aux yeux de certains acteurs. |
Quelles
pistes pour demain?
Face aux nouvelles menaces qui pèsent directement sur
les acteurs humanitaires, tout le monde s'accorde à vouloir
réorienter la politique opérationnelle mais pour
l'instant, les perspectives d'évolution sont encore embryonnaires.
Pour Abbas Gullet, directeur des Opérations de la
Fédération internationale, "l'action humanitaire
est perçue comme étant pilotée par l'Occident
chrétien. Le défi consiste à améliorer
le niveau d'acceptabilité en étant perçu
comme un Mouvement universel ". Tout en corroborant ce
constat, Pierre Kraehenbuehl ajoute que "nous devons
mieux expliquer pourquoi l'impartialité et l'indépendance
sont vraiment importantes et faire la preuve que nous n'avons
pas d'agenda caché". De son côté,
Mahmoud Gabr, secrétaire général du Croissant-Rouge
égyptien, estime que "le Mouvement ne doit pas
réagir de façon trop virulente au terrorisme,
sous peine d'exacerber la tendance à la polarisation."
Suite aux diverses attaques subies par le Mouvement, la coordination
entre le CICR, la Fédération internationale
et les Sociétés nationales a été
sérieusement renforcée en matière d'approche
sécuritaire. Même si certaines Sociétés
nationales, en contradiction avec les principes et les règles
du Mouvement, préfèrent s'appuyer sur la protection
militaire de leurs forces armées — notamment
en Irak — il y a néanmoins une convergence forte
sur le fait que seule une action indépendante, neutre
et impartiale peut permettre d'être accepté par
tous les protagonistes d'une situation de violence armée
ou d'un conflit. Mais comment répondre à un
tel impératif?
L'avis dominant est qu'il faut s'insérer davantage
sur le terrain. Donc développer des réseaux
locaux et tisser des liens avec tous les acteurs, politiques,
humanitaires, religieux et militaires. Et surtout, mieux connaître
les acteurs non étatiques et tenter de dialoguer avec
eux, ce qui n'est pas forcément nouveau en soi, mais
plus ardu car le terrain est peu balisé. Pour une partie
des belligérants en effet, la clandestinité
constitue un modus operandi qui rend le dialogue avec l'extérieur
problématique. Pour quel impact? C'est difficile à
dire. En tous les cas, ce travail d'écoute et de persuasion
— lequel nécessite beaucoup de patience et de
tact — peut se révéler déterminant
et doit à ce titre être entrepris avec le plus
grand sérieux. |
Rebelles haïtiens à Gonaïves,
14 février 2004. Le dialogueavec tous les interlocuteurs
est vital pour le respect du DIH.
©Reuters / Daniel Aguilar, Courtesy www.alertnet.org
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Les Sociétés nationales jouent
un rôle essentiel en matière de sécurité.
Ici, une séance de sensibilisation au danger des mines
organisée par le Croissant-Rouge afghan à Kaboul.
©Farzana Wahidy / CICR
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Le facteur "perception"
La limitation des risques passe également par une approche
plus technique des questions de sécurité. Dans
ce domaine, beaucoup de choses ont été réalisées
depuis une dizaine d'années — les conflits en
ex-Yougoslavie ayant joué le rôle d'un détonateur.
L'heure est donc à la consolidation des règles
de sécurité (voir encadré p.6). Comme
le dit Paddy Ogilvy, délégué du CICR:
"Si vous ne suivez pas les règles de sécurité,
non seulement vous risquez d'être viré, mais
surtout vous risquez d'y laisser votre peau!" Les briefings
de sécurité, la systématisation des notifications
de mouvements sur le terrain ainsi que la diffusion ciblée
aux check-points font aujourd'hui partie intégrante
de la pratique quotidienne. De telles mesures permettent de
travailler là où les risques associés
aux guerres "classiques" sont monnaie courante,
mais elles ne peuvent en aucun cas désamorcer les nouvelles
menaces qui visent les acteurs humanitaires en tant que tels.
Dès lors que les acteurs humanitaires sont perçus
et assimilés à une partie au conflit, le problème
change de nature et réclame un travail en amont et
en profondeur. Persuader tous les acteurs en conflit que nous
sommes purement humanitaires, indépendants et neutres,
tel est le défi... De par son expérience confirmée
dans de nombreux conflits où la désintégration
des structures sociales favorise l'émergence d'acteurs
non étatiques hétérogènes et autres
"seigneurs de la guerre", le CICR n'a pas d'autre
choix que de "trouver des clés" — selon
l'expression de Pierre Kraehenbuehl — aptes à
lui permettre de poursuivre sa mission en tenant compte des
nouvelles menaces.
Rarement l'humanitaire indépendant a été
confronté à des défis aussi considérables.
Cette crise profonde était au cœur des réflexions
de la 28e Conférence internationale de la Croix-Rouge
et du Croissant-Rouge en décembre dernier à
Genève. Si le diagnostic est désormais établi,
les réponses seront, elles, longues et difficiles à
apporter. |
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Pierre Hazan et Jean-François Berger
Pierre Hazan est journaliste indépendant à Genève.
Jean-François Berger est rédacteur en chef CICR
de Croix-Rouge, Croissant-Rouge.
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Des employés de la Croix-Rouge philippine
assistent des personnes déplacées à Zamboanga,
sur l'île de Mindanao.
©Roland Sidler / CICR
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Le cas philippin
Dans la région de Mindanao, les affrontements entre
groupes rebelles et forces armées philippines se poursuivent
depuis plus de trente ans, sur fond de revendications indépendantistes.
Parmi les principaux groupes insurgés: le Moro National
Liberation Front, le Moro Islamic Liberation Front et plus
récemment le groupe Abu Sayaf. Á cela s'ajoute
la National People Army (NPA) qui a l'ambition de changer
la structure politique du pays. La présence de militants
islamistes de provenance étrangère ajoute à
la complexité de la situation et aux difficultés
rencontrées par le gouvernement philippin dans la recherche
d'une solution négociée. Les déplacements
de population sont monnaie courante et de nombreux civils
paient un lourd tribut à l'insécurité
chronique. Pour le CICR et la Croix-Rouge philippine, le défi
consiste à agir en étant accepté par
les différents protagonistes.
À Zamboanga, une petite ville portuaire située
à l'extrême pointe méridionale de Mindanao,
la vie continue cahin-caha en dépit du conflit mais
le tourisme est au point mort et les risques de kidnapping
et d'attentats dans des lieux publics sont réels. Les
déplacements d'expatriés sont strictement limités
et l'accès aux îles voisines de Basilan, Sulu
et Tawi Tawi est fortement déconseillé.
Dans un tel contexte, comment la Croix-Rouge peut-elle encore
opérer sans encombres? Manifestement, l'espace humanitaire
n'est pas entièrement fermé. "Nous travaillons
étroitement avec la Croix-Rouge philippine, très
bien implantée localement", indique Normand Lessard,
responsable du CICR à Mindanao. "Avant chaque
déplacement, nous consultons la Société
nationale et les commandements militaires". Même
son de cloche chez Victor Liozo Jr, responsable de la Croix-Rouge
philippine à Zamboanga et administrateur régional
qui dispose d'un réseau étendu de relations
avec les multiples autorités militaires et civiles:
"Petit à petit, les gens comprennent notre mission.
Mais il faut être très prudent, donc rester neutres
et apolitiques si l'on veut que les gens nous respectent."
Faute de garanties suffisantes de sécurité,
certaines régions demeurent "off-limits"
pour tout collaborateur Croix-Rouge, tandis que d'autres régions
sont fermées aux non-Philippins vu les risques d'enlèvements
d'expatriés. Dans ce dernier cas, le recours occasionnel
à des employés philippins demeure une alternative
possible, mais cette approche à distance est toutefois
exceptionnelle et réclame une préparation intensive.
"Mes contacts avec les divers commandants militaires
et la Croix-Rouge philippine sur place sont déterminants",
confie Albert Madrazo, délégué du CICR
qui se rend ponctuellement dans des lieux à haut risque
tels que Isabella (Basilan) et Jolo (Sulu). "Lorsque
je suis là-bas, mon plus grand défi est de faire
comprendre ce qu'est le CICR et que nous ne sommes pas une
agence gouvernementale." Dans ce but, le CICR et la Société
nationale organisent conjointement des programmes de diffusion
au niveau des municipalités (Barangay). Leur contenu
met l'accent sur les Principes fondamentaux du Mouvement et
sur les règles du droit humanitaire.
"L'objectif est de faire connaître la Croix-Rouge
et ses activités et de promouvoir les règles
de droit humanitaire auprès ceux qui sont susceptibles
de prendre les armes" souligne Syméon Antoulas,
chef de délégation du CICR aux Philippines.
Lors d'une séance de diffusion à Pantukan —
une zone située à une heure de voiture de Davao
où opèrent des combattants de la NPA —
à laquelle participent une vingtaine d'administrateurs
civils, le conseiller de la mairie Leonardo Segovia nous explique
que "ces séances de sensibilisation offrent un
cadre utile aux responsables de villages qui doivent souvent
faire face à des problèmes tels que l'évacuation
de blessés et la prise en charge de personnes déplacées
à cause des affrontements".
Autre volet important, le programme de visites du CICR aux
détenus de sécurité liés ou suspectés
d'être mêlés à des menées
insurrectionnelles. Ces visites ont lieu depuis plus de vingt
ans et témoignent de la valeur ajoutée qu'accordent
les autorités à ce travail. En 2003, plus de
500 détenus ont été visités aux
Philippines. Nombre d'entre eux sont incarcérés
loin de chez eux — notamment à Manille —
et peuvent bénéficier de visites de leurs familles
qu'organisent conjointement deux fois par an le CICR et la
Croix-Rouge philippine. Nul doute que ces visites de famille
contribuent à renforcer l'acceptabilité de la
Croix-Rouge dans les régions frappées par cet
interminable conflit.
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Les sept piliers de la sécurité
Fondée sur sept piliers, la politique de sécurité
du CICR sur le terrain émane de son mandat. Cette politique
fait actuellement l'objet d'une réévaluation
visant à intégrer les nouveaux paramètres.
1. Acceptation. Être accepté
politiquement, opérationnellement et culturellement
en tant qu'acteur humanitaire neutre, impartial et indépendant
par toutes les parties au conflit.
2. Identification. Être identifiable
par le logo CICR et par la notification des actions prévues
auprès des différentes parties impliquées.
3. Information. Être bien informé
et bien informer ses collègues de toute question relative
à la sécurité, en respectant les lignes
hiérarchiques. L'information extérieure doit
être traitée avec circonspection.
4. Règles. Chaque délégation
établit, actualise, applique et fait respecter les
règles de sécurité qui lui sont propres.
5. Personne. La sécurité d'une
action est tributaire des qualités individuelles du
personnel, à commencer par le sens des responsabilités
et la solidarité.
6. Télécommunications. Disposer
d'un système de communication fiable et indépendant
est une condition indispensable en matière de sécurité.
7. Mesures de protection. Des mesures de
protection actives et passives sont prises en cas de risque
d'attaques indiscriminées contre la population civile
(abris, par ex.) et pour faire face au banditisme et à
la criminalité (gardes, alarmes, etc.). |
Les mesures de protection peuvent améliorer les choses,
mais elles ne peuvent pas garantir une sécurité
absolue. Bureau du CICR à Jaffna, Sri Lanka, 1991.
©Thomas Pizer / CICR
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À
l'ombre des "guerres justes"
Le 11 septembre 2001 et les conflits de l'Afghanistan, puis
de l'Irak ont placé sous les projecteurs l'action humanitaire
et son évolution dans le cadre du nouvel équilibre
international des pouvoirs.
Sous la houlette de Fabrice Weissman et de Médecins
Sans Frontières (MSF), dans un livre collectif intitulé
A l'ombre des guerres justes*, plusieurs praticiens de l'humanitaire
reviennent sur la fragilisation de l'aide humanitaire et jettent
un regard acéré sur les causes de cette évolution.
Évoquant les interventions armées, où
des spin doctors de certains chefs d'État occidentaux
ont été jusqu'à élaborer la formule
de "bombardements humanitaires", les auteurs font
une démonstration implacable de l'instrumentalisation
cynique de l'assistance par "le politique". Ainsi,
Jean-Hervé Bradol, président de MSF-France,
décode la capacité de l'administration américaine,
"par la magie de l'appareil de propagande le plus puissant
du monde", d'habiller ses responsabilités de puissance
occupante envers les populations irakiennes qu'elle contrôle
en "aide humanitaire". Étonnant tour de passe-passe
sémantique, notent Rony Brauman et Pierre Salignon
dans leur article "Irak: la posture du missionnaire".
Que l'Irak de Saddam Hussein distribue des vivres à
sa population, il ne fait que remplir ses obligations, que
les soldats de la coalition le fassent et cela est présenté
comme "un geste humanitaire". "Quelle secrète
hiérarchie de valeurs intervient lorsque l'acheminement
de vivres par les troupes anglo-américaines se trouve
paré de cet obligeant adjectif, alors qu'il est exclu,
pour une même opération, pour l'administration
irakienne?", ironisent à raison les deux auteurs.
Pour Jean-Hervé Bradol, la leçon, pour cuisante
qu'elle soit, mérite d'être tirée: "L'usage
abusif de l'humanitaire offre le double avantage de justifier
la guerre et de faire oublier ses crimes." Selon l'auteur,
malgré leur volonté d'instrumentaliser l'aide
humanitaire en Irak, les États-Unis n'arrivent plus
cependant à imposer ce message à leur opinion
publique, ni à leurs alliés européens.
Ainsi, l'administration américaine se fait constamment
rappeler son non-respect des Conventions de Genève
dans le traitement des détenus de Guantanamo.
Après avoir passé en revue des exemples d'interventions
armées et d'engagement humanitaire, les auteurs examinent
certains cas où la communauté internationale
a choisi l'abstention, évoquant l'indifférence
presque complète des dirigeants occidentaux face aux
deux ou trois millions de morts du Congo depuis 1998 ou aux
bains de sang du Liberia, de l'Algérie et de la Tchétchénie.
Dans une autre étude intitulée The Future of
Humanitarian Action**, les auteurs se penchent sur la crise
irakienne pour mettre en évidence la militarisation
de l'action humanitaire, soulignant que "l'espace humanitaire
neutre tend à se réduire et a pratiquement disparu
dans des environnements comme l'Irak et l'Afghanistan".
Avec la dégradation des conditions de sécurité
dans ces pays, la tentation de militarisation de l'aide humanitaire
est à la hausse, en dépit de la politique du
CICR à cet égard. Évoquant les menaces
qui pèsent sur le personnel humanitaire, les auteurs
appellent au "rétablissement d'une forme ou d'une
autre de dialogue avec les belligérants, les groupes
d'activistes et leurs partisans." Non sans lucidité,
ils ajoutent que, "compte tenu de la perception largement
répandue d'une croisade occidentale contre l'Islam,
ce ne sera pas une mince affaire."
L'étude souligne également l'existence d'un
sentiment largement répandu, à savoir que la
"guerre contre le terrorisme" a entraîné
une érosion des principes humanitaires et du droit
international humanitaire, ce qui représente un défi
crucial pour le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.
Comme le note François Bugnion, directeur de la division
du droit international et de la coopération au CICR:
"Il faut veiller à ne pas détruire par
les armes les valeurs qu'on prétend protéger
par les armes."***
Pierre Hazan et Jean-François Berger
*Hurst and Company, Londres, 2004 **The Future of Humanitarian
Action — Implications of Iraq and Other Recent Crises,
Feinstein International Famine Center, Tufts University, janvier
2004 ***Guerre juste, guerre d'agression et droit international
humanitaire, Revue internationale de la Croix-Rouge, septembre
2002, p 25. |
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