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L'action humanitaire
du risque à la menace

par Pierre Hazan et Jean-François Berger

Signe des temps, l'action humanitaire est devenue plus vulnérable. Attentats-suicides et assassinats ont endeuillé des organisations humanitaires et en particulier le Mouvement, récemment en Afghanistan et en Irak. Face à la montée des menaces et des risques,la mission humanitaire devient impossible dans certains contextes. Quelle est la portée de ces dangers accrus et quelles sont les pistes à suivre au sein du Mouvement pour continuer à agir auprès des victimes? Croix-Rouge Croissant-Rouge tente de fournir quelques éléments de réponse.

Rarement, le monde humanitaire a traversé une période aussi difficile. En Irak, en Afghanistan, dans le Caucase, en Afrique encore, les humanitaires sont pris pour cible. Le 27 octobre dernier à Bagdad, le siège de la délégation du CICR a été victime d'un attentat meurtrier. L'emblème, jadis symbole de protection, ne suffit plus. Ce constat inquiétant est notamment partagé par le CICR, la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, ainsi que par d'autres acteurs présents sur la scène humanitaire, dont certains collaborateurs ont payé de leur vie ce rétrécissement de l'espace humanitaire. Cette vulnérabilité sans précédent oblige les humanitaires à se replier partiellement de certaines régions devenues trop dangereuses (notamment, en Irak, en Afghanistan et en Tchétchénie), ainsi qu'à repenser leur stratégie opérationnelle. La porte-parole du HCR, Delphine Marie souligne que "depuis le meurtre de trois de nos employés au Timor en septembre 2000, une réflexion de fond est engagée sur l'équilibre à trouver entre la volonté de satisfaire les besoins des populations et les impératifs de sécurité pour notre personnel humanitaire".


Dans un Land Cruiser du CICR à Bassora, Irak, mai 2003. Être perçu comme neutre et indépendant est crucial pour la sécurité.
©François de Sury / CICR



Session de formation aux procédures de sécurité pour les nouveaux délégués du CICR, Genève.
©CICR

Un terrain brûlant

Les effets de "la guerre contre le terrorisme" lancée par l'administration américaine ont accéléré cet effritement de l'espace humanitaire. Le président du CICR, Jakob Kellenberger, souligne"la polarisation" et "la radicalisation" aujourd'hui à l’œuvre, qui, dit-il, "fait que certains nous assimilent au monde occidental qu'ils rejettent". Ainsi, conformément aux règles instaurées (Conseil des délégués 1995) qui proscrivent aux différentes composantes du Mouvement de recourir à une protection armée et afin de ne pas risquer d'être amalgamé à la coalition anglo-américaine en Irak, le CICR a immédiatement refusé la proposition du gouvernement des États-Unis d'accorder une protection militaire aux délégués de son organisation en Irak. Le président de la Fédération internationale, Juan Manuel Suárez del Toro, insiste lui sur "la politisation croissante de l'aide humanitaire et l'érosion du respect vis-à-vis de notre travail indépendant et impartial, avec pour corollaire des agressions de plus en plus fréquentes à l'encontre de nos employés". Pour sa part, Pierre Kraehenbuehl, directeur des Opérations du CICR, constate qu'il y a danger "lorsque des États instrumentalisent l'aide humanitaire en l'utilisant comme un outil de gestion de conflit et comme un instrument visant à favoriser leurs propres intérêts".

Dans ces contextes hautement polarisés, est-il encore possible d'être proche des victimes et d'opérer dans des conditions de sécurité acceptables? Il y a dix ans, les incidents "ciblant" directement le personnel du CICR et du Mouvement étaient très rares. Aujourd'hui, la proportion de telles attaques a substantiellement augmenté et affecte la plupart des organisations humanitaires. Terriblement inquiétant, ce symptôme met à mal le fonctionnement et les perspectives de l'action humanitaire.

Par ailleurs l'implication croissante de divers acteurs non étatiques complique sérieusement la donne en matière de sécurité. Parmi ceux-ci, certains "sont pris dans une lutte asymétrique et n'hésitent pas à recourir à des méthodes de combat non conventionnelles telles que des attaques contre les organisations humanitaires, considérées comme des cibles", souligne Michel Cagneux, responsable de l'unité sécurité au CICR. À cet égard, le renforcement des mesures passives de sécurité — la "bunkerisation" en termes de jargon — adoptées par de nombreux intervenants extérieurs peut rendre à terme le CICR plus vulnérable aux yeux de certains acteurs.

Quelles pistes pour demain?

Face aux nouvelles menaces qui pèsent directement sur les acteurs humanitaires, tout le monde s'accorde à vouloir réorienter la politique opérationnelle mais pour l'instant, les perspectives d'évolution sont encore embryonnaires.

Pour Abbas Gullet, directeur des Opérations de la Fédération internationale, "l'action humanitaire est perçue comme étant pilotée par l'Occident chrétien. Le défi consiste à améliorer le niveau d'acceptabilité en étant perçu comme un Mouvement universel ". Tout en corroborant ce constat, Pierre Kraehenbuehl ajoute que "nous devons mieux expliquer pourquoi l'impartialité et l'indépendance sont vraiment importantes et faire la preuve que nous n'avons pas d'agenda caché". De son côté, Mahmoud Gabr, secrétaire général du Croissant-Rouge égyptien, estime que "le Mouvement ne doit pas réagir de façon trop virulente au terrorisme, sous peine d'exacerber la tendance à la polarisation."

Suite aux diverses attaques subies par le Mouvement, la coordination entre le CICR, la Fédération internationale et les Sociétés nationales a été sérieusement renforcée en matière d'approche sécuritaire. Même si certaines Sociétés nationales, en contradiction avec les principes et les règles du Mouvement, préfèrent s'appuyer sur la protection militaire de leurs forces armées — notamment en Irak — il y a néanmoins une convergence forte sur le fait que seule une action indépendante, neutre et impartiale peut permettre d'être accepté par tous les protagonistes d'une situation de violence armée ou d'un conflit. Mais comment répondre à un tel impératif?

L'avis dominant est qu'il faut s'insérer davantage sur le terrain. Donc développer des réseaux locaux et tisser des liens avec tous les acteurs, politiques, humanitaires, religieux et militaires. Et surtout, mieux connaître les acteurs non étatiques et tenter de dialoguer avec eux, ce qui n'est pas forcément nouveau en soi, mais plus ardu car le terrain est peu balisé. Pour une partie des belligérants en effet, la clandestinité constitue un modus operandi qui rend le dialogue avec l'extérieur problématique. Pour quel impact? C'est difficile à dire. En tous les cas, ce travail d'écoute et de persuasion — lequel nécessite beaucoup de patience et de tact — peut se révéler déterminant et doit à ce titre être entrepris avec le plus grand sérieux.

 


Rebelles haïtiens à Gonaïves, 14 février 2004. Le dialogueavec tous les interlocuteurs est vital pour le respect du DIH.
©Reuters / Daniel Aguilar, Courtesy www.alertnet.org

 


Les Sociétés nationales jouent un rôle essentiel en matière de sécurité. Ici, une séance de sensibilisation au danger des mines organisée par le Croissant-Rouge afghan à Kaboul.
©Farzana Wahidy / CICR

Le facteur "perception"

La limitation des risques passe également par une approche plus technique des questions de sécurité. Dans ce domaine, beaucoup de choses ont été réalisées depuis une dizaine d'années — les conflits en ex-Yougoslavie ayant joué le rôle d'un détonateur. L'heure est donc à la consolidation des règles de sécurité (voir encadré p.6). Comme le dit Paddy Ogilvy, délégué du CICR: "Si vous ne suivez pas les règles de sécurité, non seulement vous risquez d'être viré, mais surtout vous risquez d'y laisser votre peau!" Les briefings de sécurité, la systématisation des notifications de mouvements sur le terrain ainsi que la diffusion ciblée aux check-points font aujourd'hui partie intégrante de la pratique quotidienne. De telles mesures permettent de travailler là où les risques associés aux guerres "classiques" sont monnaie courante, mais elles ne peuvent en aucun cas désamorcer les nouvelles menaces qui visent les acteurs humanitaires en tant que tels.

Dès lors que les acteurs humanitaires sont perçus et assimilés à une partie au conflit, le problème change de nature et réclame un travail en amont et en profondeur. Persuader tous les acteurs en conflit que nous sommes purement humanitaires, indépendants et neutres, tel est le défi... De par son expérience confirmée dans de nombreux conflits où la désintégration des structures sociales favorise l'émergence d'acteurs non étatiques hétérogènes et autres "seigneurs de la guerre", le CICR n'a pas d'autre choix que de "trouver des clés" — selon l'expression de Pierre Kraehenbuehl — aptes à lui permettre de poursuivre sa mission en tenant compte des nouvelles menaces.

Rarement l'humanitaire indépendant a été confronté à des défis aussi considérables. Cette crise profonde était au cœur des réflexions de la 28e Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en décembre dernier à Genève. Si le diagnostic est désormais établi, les réponses seront, elles, longues et difficiles à apporter.

 


Pierre Hazan et Jean-François Berger
Pierre Hazan est journaliste indépendant à Genève. Jean-François Berger est rédacteur en chef CICR de Croix-Rouge, Croissant-Rouge.

 

 


Des employés de la Croix-Rouge philippine assistent des personnes déplacées à Zamboanga, sur l'île de Mindanao.
©Roland Sidler / CICR

Le cas philippin

Dans la région de Mindanao, les affrontements entre groupes rebelles et forces armées philippines se poursuivent depuis plus de trente ans, sur fond de revendications indépendantistes. Parmi les principaux groupes insurgés: le Moro National Liberation Front, le Moro Islamic Liberation Front et plus récemment le groupe Abu Sayaf. Á cela s'ajoute la National People Army (NPA) qui a l'ambition de changer la structure politique du pays. La présence de militants islamistes de provenance étrangère ajoute à la complexité de la situation et aux difficultés rencontrées par le gouvernement philippin dans la recherche d'une solution négociée. Les déplacements de population sont monnaie courante et de nombreux civils paient un lourd tribut à l'insécurité chronique. Pour le CICR et la Croix-Rouge philippine, le défi consiste à agir en étant accepté par les différents protagonistes.

À Zamboanga, une petite ville portuaire située à l'extrême pointe méridionale de Mindanao, la vie continue cahin-caha en dépit du conflit mais le tourisme est au point mort et les risques de kidnapping et d'attentats dans des lieux publics sont réels. Les déplacements d'expatriés sont strictement limités et l'accès aux îles voisines de Basilan, Sulu et Tawi Tawi est fortement déconseillé.

Dans un tel contexte, comment la Croix-Rouge peut-elle encore opérer sans encombres? Manifestement, l'espace humanitaire n'est pas entièrement fermé. "Nous travaillons étroitement avec la Croix-Rouge philippine, très bien implantée localement", indique Normand Lessard, responsable du CICR à Mindanao. "Avant chaque déplacement, nous consultons la Société nationale et les commandements militaires". Même son de cloche chez Victor Liozo Jr, responsable de la Croix-Rouge philippine à Zamboanga et administrateur régional qui dispose d'un réseau étendu de relations avec les multiples autorités militaires et civiles: "Petit à petit, les gens comprennent notre mission. Mais il faut être très prudent, donc rester neutres et apolitiques si l'on veut que les gens nous respectent."

Faute de garanties suffisantes de sécurité, certaines régions demeurent "off-limits" pour tout collaborateur Croix-Rouge, tandis que d'autres régions sont fermées aux non-Philippins vu les risques d'enlèvements d'expatriés. Dans ce dernier cas, le recours occasionnel à des employés philippins demeure une alternative possible, mais cette approche à distance est toutefois exceptionnelle et réclame une préparation intensive. "Mes contacts avec les divers commandants militaires et la Croix-Rouge philippine sur place sont déterminants", confie Albert Madrazo, délégué du CICR qui se rend ponctuellement dans des lieux à haut risque tels que Isabella (Basilan) et Jolo (Sulu). "Lorsque je suis là-bas, mon plus grand défi est de faire comprendre ce qu'est le CICR et que nous ne sommes pas une agence gouvernementale." Dans ce but, le CICR et la Société nationale organisent conjointement des programmes de diffusion au niveau des municipalités (Barangay). Leur contenu met l'accent sur les Principes fondamentaux du Mouvement et sur les règles du droit humanitaire.

"L'objectif est de faire connaître la Croix-Rouge et ses activités et de promouvoir les règles de droit humanitaire auprès ceux qui sont susceptibles de prendre les armes" souligne Syméon Antoulas, chef de délégation du CICR aux Philippines.
Lors d'une séance de diffusion à Pantukan — une zone située à une heure de voiture de Davao où opèrent des combattants de la NPA — à laquelle participent une vingtaine d'administrateurs civils, le conseiller de la mairie Leonardo Segovia nous explique que "ces séances de sensibilisation offrent un cadre utile aux responsables de villages qui doivent souvent faire face à des problèmes tels que l'évacuation de blessés et la prise en charge de personnes déplacées à cause des affrontements".

Autre volet important, le programme de visites du CICR aux détenus de sécurité liés ou suspectés d'être mêlés à des menées insurrectionnelles. Ces visites ont lieu depuis plus de vingt ans et témoignent de la valeur ajoutée qu'accordent les autorités à ce travail. En 2003, plus de 500 détenus ont été visités aux Philippines. Nombre d'entre eux sont incarcérés loin de chez eux — notamment à Manille — et peuvent bénéficier de visites de leurs familles qu'organisent conjointement deux fois par an le CICR et la Croix-Rouge philippine. Nul doute que ces visites de famille contribuent à renforcer l'acceptabilité de la Croix-Rouge dans les régions frappées par cet interminable conflit.

Jean-François Berger

 

Les sept piliers de la sécurité

Fondée sur sept piliers, la politique de sécurité du CICR sur le terrain émane de son mandat. Cette politique fait actuellement l'objet d'une réévaluation visant à intégrer les nouveaux paramètres.

1. Acceptation. Être accepté politiquement, opérationnellement et culturellement en tant qu'acteur humanitaire neutre, impartial et indépendant par toutes les parties au conflit.

2. Identification. Être identifiable par le logo CICR et par la notification des actions prévues auprès des différentes parties impliquées.

3. Information. Être bien informé et bien informer ses collègues de toute question relative à la sécurité, en respectant les lignes hiérarchiques. L'information extérieure doit être traitée avec circonspection.

4. Règles. Chaque délégation établit, actualise, applique et fait respecter les règles de sécurité qui lui sont propres.

5. Personne. La sécurité d'une action est tributaire des qualités individuelles du personnel, à commencer par le sens des responsabilités et la solidarité.

6. Télécommunications. Disposer d'un système de communication fiable et indépendant est une condition indispensable en matière de sécurité.

7. Mesures de protection. Des mesures de protection actives et passives sont prises en cas de risque d'attaques indiscriminées contre la population civile (abris, par ex.) et pour faire face au banditisme et à la criminalité (gardes, alarmes, etc.).


Les mesures de protection peuvent améliorer les choses, mais elles ne peuvent pas garantir une sécurité absolue. Bureau du CICR à Jaffna, Sri Lanka, 1991.
©Thomas Pizer / CICR

 

 

À l'ombre des "guerres justes"

Le 11 septembre 2001 et les conflits de l'Afghanistan, puis de l'Irak ont placé sous les projecteurs l'action humanitaire et son évolution dans le cadre du nouvel équilibre international des pouvoirs.

Sous la houlette de Fabrice Weissman et de Médecins Sans Frontières (MSF), dans un livre collectif intitulé A l'ombre des guerres justes*, plusieurs praticiens de l'humanitaire reviennent sur la fragilisation de l'aide humanitaire et jettent un regard acéré sur les causes de cette évolution.

Évoquant les interventions armées, où des spin doctors de certains chefs d'État occidentaux ont été jusqu'à élaborer la formule de "bombardements humanitaires", les auteurs font une démonstration implacable de l'instrumentalisation cynique de l'assistance par "le politique". Ainsi, Jean-Hervé Bradol, président de MSF-France, décode la capacité de l'administration américaine, "par la magie de l'appareil de propagande le plus puissant du monde", d'habiller ses responsabilités de puissance occupante envers les populations irakiennes qu'elle contrôle en "aide humanitaire". Étonnant tour de passe-passe sémantique, notent Rony Brauman et Pierre Salignon dans leur article "Irak: la posture du missionnaire". Que l'Irak de Saddam Hussein distribue des vivres à sa population, il ne fait que remplir ses obligations, que les soldats de la coalition le fassent et cela est présenté comme "un geste humanitaire". "Quelle secrète hiérarchie de valeurs intervient lorsque l'acheminement de vivres par les troupes anglo-américaines se trouve paré de cet obligeant adjectif, alors qu'il est exclu, pour une même opération, pour l'administration irakienne?", ironisent à raison les deux auteurs. Pour Jean-Hervé Bradol, la leçon, pour cuisante qu'elle soit, mérite d'être tirée: "L'usage abusif de l'humanitaire offre le double avantage de justifier la guerre et de faire oublier ses crimes." Selon l'auteur, malgré leur volonté d'instrumentaliser l'aide humanitaire en Irak, les États-Unis n'arrivent plus cependant à imposer ce message à leur opinion publique, ni à leurs alliés européens. Ainsi, l'administration américaine se fait constamment rappeler son non-respect des Conventions de Genève dans le traitement des détenus de Guantanamo.

Après avoir passé en revue des exemples d'interventions armées et d'engagement humanitaire, les auteurs examinent certains cas où la communauté internationale a choisi l'abstention, évoquant l'indifférence presque complète des dirigeants occidentaux face aux deux ou trois millions de morts du Congo depuis 1998 ou aux bains de sang du Liberia, de l'Algérie et de la Tchétchénie.

Dans une autre étude intitulée The Future of Humanitarian Action**, les auteurs se penchent sur la crise irakienne pour mettre en évidence la militarisation de l'action humanitaire, soulignant que "l'espace humanitaire neutre tend à se réduire et a pratiquement disparu dans des environnements comme l'Irak et l'Afghanistan". Avec la dégradation des conditions de sécurité dans ces pays, la tentation de militarisation de l'aide humanitaire est à la hausse, en dépit de la politique du CICR à cet égard. Évoquant les menaces qui pèsent sur le personnel humanitaire, les auteurs appellent au "rétablissement d'une forme ou d'une autre de dialogue avec les belligérants, les groupes d'activistes et leurs partisans." Non sans lucidité, ils ajoutent que, "compte tenu de la perception largement répandue d'une croisade occidentale contre l'Islam, ce ne sera pas une mince affaire."

L'étude souligne également l'existence d'un sentiment largement répandu, à savoir que la "guerre contre le terrorisme" a entraîné une érosion des principes humanitaires et du droit international humanitaire, ce qui représente un défi crucial pour le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Comme le note François Bugnion, directeur de la division du droit international et de la coopération au CICR: "Il faut veiller à ne pas détruire par les armes les valeurs qu'on prétend protéger par les armes."***

Pierre Hazan et Jean-François Berger
*Hurst and Company, Londres, 2004 **The Future of Humanitarian Action — Implications of Iraq and Other Recent Crises, Feinstein International Famine Center, Tufts University, janvier 2004 ***Guerre juste, guerre d'agression et droit international humanitaire, Revue internationale de la Croix-Rouge, septembre 2002, p 25.


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