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Lever les obstacles juridiques aux secours

 

De nouvelles directives cherchent à assurer des secours adéquats et rapides en cas de catastrophe.

 

AU lendemain du tsunami dans l’océan Indien en décembre 2004, quelque 200 organisations de secours internationales ont fondu sur la Thaïlande. Un tiers d’entre elles venaient tout juste d’être créées.

Saundra Schimmelpfennig dirigeait une organisation non gouvernementale (ONG) mise sur pied pour suivre l’ensemble des organismes de secours. Elle se souvient : «Le chaos était total. En l’absence de toute instance de coordination, chacun ignorait ce que faisaient les autres.»

La communauté internationale a fourni après le tsunami une assistance sans précédent, mais la distribution a souvent, hélas, été marquée par la confusion. Certes, pour sauver des vies et soulager les souffrances, il faut agir vite. Cependant, comme l’ont montré d’innombrables catastrophes naturelles, telles que l’ouragan Katrina aux États-Unis, les tremblements de terre au Pakistan et les inondations aux Philippines, les secours internationaux sont souvent entravés par les lois... ou par leur absence.

«Les obstacles juridiques peuvent être tout aussi gênants pour une opération de secours internationale que des vents violents ou des routes inondées», affirme David Fisher, administrateur principal, recherche juridique à la Fédération internationale. À l’inverse, l’absence de réglementation peut aussi conduire à une intervention brouillonne et inefficace, qui laisse les communautés privées des secours nécessaires au moment voulu.

Contraintes juridiques

De longues procédures douanières peuvent gravement entraver l’acheminement des secours, et si les produits importés ne sont pas exonérés de droits de douane, les humanitaires peuvent avoir à verser des sommes considérables. Après le tsunami, des centaines de conteneurs sont restés bloqués en douane à Sri Lanka
et en Indonésie; les tentes, couvertures et housses mortuaires n’ont pu être distribuées en temps utile, et les vivres ont pourri. On a souvent cité la facture présentée à Oxfam par les autorités sri-lankaises : plus d’un million de dollars pour l’importation de 25 véhicules.

Quant aux agents humanitaires, s’ils peuvent généralement entrer dans le pays, ils ont souvent du mal à renouveler leur visa et à obtenir des permis de travail.

Dans certains cas, les ONG internationales déjà enregistrées dans le pays touché peuvent obtenir des permis pour leur personnel international. En revanche, celles qui n’étaient pas agréées au moment de la catastrophe se heurtent à des procédures si complexes qu’elles sont souvent contraintes de fonctionner sans aucun statut juridique, ce qui pose des problèmes pour engager du personnel local, pour ouvrir des comptes en banque et pour obtenir des exemptions fiscales. Les exigences concernant les médecins étrangers sont aussi rarement adaptables aux situations de catastrophe, ce qui empêche parfois de recourir à leurs services, ou conduit — cas le plus fréquent — à une pratique hors de toute réglementation, tandis que les autorités ferment les yeux.

Ces problèmes ne sont pas propres à un pays précis et ne se limitent pas aux situations d’urgence. Les organismes d’assistance qui travaillent lors de catastrophes moins soudaines se heurtent aussi à des écueils bureaucratiques. Au Mali, pendant une crise alimentaire et une invasion de criquets entre 2003 et 2006, les procédures douanières complexes ont entravé l’entrée des secours et des véhicules, retardant de plusieurs semaines l’acheminement d’une aide alimentaire d’urgence.

Le manque de préparation juridique n’est pas non plus l’apanage des pays en développement. Après l’ouragan Katrina en 2005, la plus grande confusion a régné du fait des messages contradictoires des divers organismes gouvernementaux des États-Unis sur le type d’aide requis. L’absence d’instance centrale orchestrant l’assistance internationale a causé l’annulation de vols prêts à décoller de Suède et de Suisse pour acheminer des secours.

Manque de transparence et qualité

Le problème, toutefois, ne se résume pas aux obstacles juridiques érigés par les gouvernements. Il est fréquent que les organismes de secours internationaux ne respectent pas le rôle prioritaire des autorités
nationales et des secouristes locaux dans l’aide en cas de catastrophe, quand ils ne leur compliquent pas la tâche en envoyant des secours inadaptés. C’est ainsi qu’après le tsunami, l’Indonésie a reçu des vêtements d’hiver, y compris des vestes de Père Noël (alors que le pays est à majorité musulmane), et d’autres articles totalement inadaptés, allant de boîtes de Viagra à des souliers à talon aiguille.

«Les secours utiles sont souvent enfouis sous des montagnes de produits inadaptés, explique David Fisher. Non seulement cela n’aide pas les gens dans le besoin, mais en outre on occupe ainsi des espaces de stockage précieux et on discrédite aux yeux de la population locale l’ensemble de l’effort international de secours.»

Tout comme une surabondance de produits inadaptés, la coordination d’une multitude d’acteurs internationaux peut tourner au casse-tête pour les autorités locales. Après le tsunami, 200 organisations, ainsi que du personnel militaire et de protection civile de dizaines de pays sont arrivés dans la province de Banda Aceh, en Indonésie. Un petit nombre d’acteurs internationaux fournissant des biens et des services de mauvaise qualité ont suffi à ternir la réputation de toute la communauté humanitaire.

Le lieutenant-général Evan Carlin, des forces de défense australiennes, a ainsi raconté que cinq sages-femmes américaines du New Jersey, qui se faisaient appeler «Mères pour Aceh», étaient arrivées en Indonésie et avaient insisté pour être amenées à Aceh, pour rebrousser chemin quelque temps plus tard, lorsqu’il devint évident qu’elles n’avaient aucune capacité ou compétence utile. Une autre organisation de secours serait repartie sans laisser la moindre information sur les enfants qu’elle avait vaccinés, semant la confusion et causant un surcroît de travail.

«Nous ne voulons pas décourager l’élan humanitaire, mais nous tenons à éviter que des personnes bien intentionnées entravent l’effort d’assistance», explique David Fisher.

Des lignes directrices efficaces

Depuis 2001, la Fédération internationale cherche à consolider l’assise juridique de la réaction internationale aux catastrophes grâce à son Programme international de règles, lois et principes applicables aux actions internationales en cas de catastrophe. Après de larges consultations, elle a rédigé des «lignes directrices relatives à la facilitation et à la réglementation nationales des opérations internationales de secours et d’assistance au relèvement initial en cas de catastrophe», qui définissent clairement les rôles et les responsabilités des États et de la communauté humanitaire.

Selon David Fisher, «les lignes directrices peuvent aider les États à anticiper les problèmes juridiques, au lieu de devoir les régler dans le chaos qui suit une crise, et à secourir ainsi les victimes de manière plus rapide et plus efficace.»

Les lignes directrices stipulent que c’est à l’État touché de conduire l’effort de secours et de décider de l’opportunité d’une aide extérieure; il doit aussi jouer un rôle majeur pour veiller à l’efficacité et à la qualité des secours internationaux.

«Un organisme qui peut prouver qu’il apporte des secours vraiment nécessaires bénéficiera d’un passage en douane simplifié, et les qualifications de son personnel seront plus facilement reconnues», explique David Fisher.

Les lignes directrices ont été adoptées à l’unanimité par les gouvernements et par le Mouvement lors de la XXXe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en novembre 2007.

«L’un de leurs principaux atouts — selon Elizabeth Valdez, représentante du gouvernement du Guatemala — est qu’elles ne sont pas contraignantes, qu’elles sont souples et adaptables à toute situation.» Le Guatemala, a-t-elle relevé, voit en elles un outil précieux pour améliorer sa législation.

Certains pays ont mis le texte en pratique avant même son adoption officielle. Le représentant des Philippines a indiqué que son pays les utilisait depuis 2005 lors des exercices annuels de simulation d’interventions en cas des catastrophe. À l’heure même où il s’exprimait, deux typhons tropicaux balayaient la côte de Philippines, mettant à l’épreuve les capacités de réaction nationales.

Lors de la Conférence, le représentant de la Croix-Rouge australienne a déclaré : «Cette initiative est l’une des réussites les plus importantes de la Fédération internationale au cours des dernières années (...). Lors du tsunami, une foule d’acteurs souhaitaient apporter leur aide, et une partie des secours n’a pas été utile. (...) Par exemple ces médicaments dont la date de péremption était proche ou dépassée, et dont les instructions étaient rédigées dans une langue étrangère. Les directives traitent de ce type de problème.»

À l’heure où le monde redoute une multiplication des catastrophes due aux changements climatiques, la Fédération internationale encourage les gouvernements à utiliser les lignes directrices. «La plupart des pays attendent le dernier moment pour réglementer l’aide internationale, reconnaît le secrétaire général adjoint, Ibrahim Osman. Avec la complexité croissante des secours internationaux et le nombre accru des acteurs concernés, ce n’est tout simplement pas tenable à long terme.»

Avec l’Organisation mondiale de la Santé, la Fédération internationale envisage d’apporter une assistance technique ciblée à plusieurs pays du bassin du Mékong pour étudier la meilleure manière d’utiliser les lignes directrices. Elle prévoit d’apporter un soutien technique similaire à d’autres pays d’Asie et du Pacifique, tout comme en Amérique latine et en Afrique.

Mais c’est lorsque surviendra la catastrophe que sonnera l’heure de vérité.



Des habitants de l’État de Tabasco (Mexique) transportent des colis de vivres après des inondations qui ont fait 800 000 sans-abri en novembre 2007.
©REUTERS / CROIX-ROUGE MEXICAINE / FÉDÉRATION INTERNATIONALE, AVEC L’AUTORISATION DE www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 




Une jeune survivante du tsunami dans l’océan Indien se choisit une robe parmi des habits envoyés après la catastrophe.
©REUTERS / ARKO DATTA, AVEC L’AUTORISATION DE www.alertnet.org

 

 


Claire Doole

Journaliste indépendante basée en Suisse.
Pour en savoir plus : www.ifrc.org/idrl.

 

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