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Plaider pour l’humanité

 

La diplomatie du Mouvement — relais des sans-voix dans les allées du pouvoir — va de la réaction immédiate en temps de crise à l’appui aux solutions durables et aux valeurs humanitaires. L’action auprès de l’Union africaine en est un parfait exemple.

Lorsque les troubles en Libye dégénérèrent en guerre civile ouverte au printemps, le CICR déploya rapidement des équipes médicales et envoya des secours dans la partie orientale du pays, à laquelle il pouvait avoir accès.

Aux côtés du personnel médical local et des volontaires du Croissant-Rouge libyen, les équipes chirurgicales du CICR s’attelèrent à la tâche dans les hôpitaux de Benghazi : tri des patients, extraction des éclats d’obus et traitement des blessures des combattants.

Parallèlement, un autre type de riposte humanitaire, moins connu, battait son plein. À quelque 3700 kilomètres de là, au siège de l’Union africaine à Addis-Abeba (Éthiopie), une équipe de délégués du CICR menait dans l’urgence des pourparlers avec toutes les parties au conflit pour pouvoir accéder, dans la sécurité, aux zones qui demeuraient hors d’atteinte de toute assistance extérieure.

L’enjeu ? La vie des milliers de personnes prises au piège dans l’escalade du conflit et privées d’accès à des médecins, aux soins ou à d’autres formes d’aide. Vincent Ochilet, chef adjoint de la délégation du CICR auprès de l’Union africaine (UA), décrit la longue attente hors de la salle où se déroulait, au mois de mars, une réunion entre l’UA et des représentants du gouvernement de Kadhafi. «Nous avons attendu toute la journée dans les couloirs du siège de l’UA de pouvoir parler avec l’un des représentants de Kadhafi, pour que le CICR puisse élargir ses activités aux zones tenues par ses troupes.»

C’était là une initiative diplomatique parmi bien d’autres lancées par le CICR à l’échelle internationale pour obtenir l’accès aux zones de conflit et des garanties de protection des personnels de santé et autres agents humanitaires. Son statut d’observateur permanent auprès de l’UA permet au CICR d’avoir accès aux décideurs pendant les situations de crise.

Cela ne signifie pas pour autant qu’il soit aisé ni d’obtenir une audience, ni d’atteindre les résultats visés. Comme l’explique Vincent Ochilet, «La diplomatie humanitaire exige beaucoup de patience.»

La diplomatie humanitaire en action

Ce n’est là qu’un exemple de diplomatie humanitaire en pleine situation d’urgence. Les diplomates du Mouvement se sont mobilisés non moins activement cette année auprès de l’UA (et d’autres instances) lorsque les troubles politiques ont secoué une grande partie de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient, lorsque la violence en Côte d’Ivoire a provoqué des déplacements massifs de populations vers le Libéria, et tout au long de l’évolution de la crise dans la Corne de l’Afrique, devenue une situation d’urgence régionale d’une grande complexité.


Lorsque les combats ont éclaté en Libye, le CICR a négocié avec toutes les parties pour pouvoir accéder aux zones de conflit et pour garantir la protection du personnel sanitaire. Ici, une ambulance passe parmi des insurgés à Ajdabiyah (Libye) en avril 2011.
Photo : ©REUTERS/Esam al-Fetori, avec l’autorisation de www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

«Quand on vient
vous trouver avec
des preuves en
main (...) l’effet
est différent; c’est
bien plus productif.»

Jean Ping
, président
de la Commission
de l’Union africaine

Dans tous ces contextes, les acteurs du Mouvement doivent agir sur deux fronts : plaider, publiquement et en privé, pour une réponse énergique aux besoins urgents, tout en encourageant des solutions à long terme ainsi que le respect du droit international humanitaire (DIH) et des accords régionaux qui protègent les personnes déplacées.

Fort heureusement, la protection des personnes déplacées dans l’ensemble de l’Afrique bénéficiera bientôt d’une assise juridique plus solide. En 2009, l’UA a adopté (avec l’aide du CICR) la Convention de Kampala, premier traité international sur la protection et l’assistance, à l’échelle d’un continent entier, des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays.

Le traité — dont le nom officiel est «Convention de l’UA sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique» — contient des dispositions importantes pour le respect du DIH, liant à la fois les États et les acteurs non étatiques.

La délégation du CICR à Addis-Abeba a été associée dès le départ au processus de rédaction sur les questions touchant le DIH. La tâche, cependant, est loin d’être achevée : l’enjeu consiste désormais à aider l’UA à promouvoir et, à terme, à appliquer la Convention. À l’échelon des communautés économiques régionales et des États membres, le CICR se tient à disposition pour soutenir la ratification, l’intégration au droit national et l’entrée en vigueur de la Convention.

«C’est une initiative sans précédent, émanant des pays eux-mêmes», affirme Catherine Gendre, chef de la délégation du CICR auprès de l’UA.

Les deux faces de l’action humanitaire

L’expression «diplomatie humanitaire» est un ajout récent au lexique des organisations internationales d’assistance. L’idée, en revanche, est ancienne; on pourrait même la faire remonter à 1859, lorsque Henry Dunant, horrifié par les conséquences de la guerre sur le champ de bataille de Solferino, jeta les bases du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Avec pour seule arme ce qui était, d’une certaine manière, le premier rapport de plaidoyer du Mouvement — son livre Un Souvenir de Solferino —, il mena inlassablement campagne auprès de ses relations, de ses collègues hommes d’affaires, de rois, de généraux et de premiers ministres pour qu’ils l’aident à mettre sur pied l’ossature d’un mouvement de volontaires et d’un ensemble de règles permettant de protéger les civils et les blessés au front.

«La Croix-Rouge et le Croissant-Rouge ont toujours fait de la diplomatie humanitaire», relève Stephen Omollo, le principal diplomate humanitaire de la FICR en Afrique. «Fondamentalement, il s’agit de persuader les décideurs d’agir en tout temps pour soulager les souffrances humaines.»

Aujourd’hui, 152 ans après Solferino, les enjeux sont plus complexes, les méthodes de persuasion plus diversifiées et notre message est fondé sur un ensemble de textes de droit humanitaire dont Henry Dunant ne pouvait guère que rêver. Le message fondamental, pourtant, n’a pas varié : protéger les personnes vulnérables, prendre soin des personnes dans le besoin et respecter les règles de la guerre.

«La diplomatie humanitaire du CICR consiste à appeler l’attention sur le sort des victimes des conflits armés et sur le devoir de toutes les parties aux hostilités de respecter le droit international humanitaire», explique Vincent Ochilet, chef adjoint de la délégation du CICR auprès de l’Union africaine, basée à Addis-Abeba (Éthiopie).

Cette année, la diplomatie humanitaire prend un relief tout particulier à l’occasion des réunions statutaires du Mouvement : le Conseil des Délégués, l’Assemblée générale de la FICR et enfin la XXXIe Conférence internationale, «plus haute autorité délibérante du Mouvement», qui offre l’occasion de consulter les États signataires des Conventions de Genève.

À l’ordre du jour figurent, entre autres questions essentielles, le renforcement du droit international humanitaire et de la législation relative aux catastrophes, la protection des personnels de santé en temps de conflit, l’égalité dans l’accès aux services de santé, le soutien de l’action humanitaire locale et la promotion de la non-violence.

Face à une myriade de défis inédits — des changements climatiques aux nouvelles techniques d’armement ou à la montée en puissance des groupes armés non étatiques —, le Mouvement devra mobiliser toutes ses compétences diplomatiques pour que les valeurs humanitaires fondamentales prônées par Dunant et ses émules conservent toute leur pertinence au XXIe siècle.

Ce type de diplomatie exige de la patience, même une fois que la plupart des acteurs ont accepté le cadre général. Ainsi, les personnes déplacées ne bénéficient pas encore du traité historique de 2009, «parce qu’il faut toujours du temps pour que les États signent et ratifient des instruments juridiques». À ce jour, explique Catherine Gendre, la moitié environ des 15 ratifications requises ont été réunies.

Un tournant

Ouverte voici près de 20 ans, la délégation du CICR auprès de l’UA a pour mission de conseiller l’organisation sur les questions humanitaires en se fondant à la fois sur le DIH et sur les faits constatés sur le terrain par ses collaborateurs. Elle participe aussi à diverses autres activités, collaborant notamment avec les groupes chargés de la protection des femmes et des enfants touchés par les conflits. L’année dernière, elle a contribué à un colloque international consacré au projet de lignes directrices de l’UA relatives à la protection des civils pendant les opérations de maintien de la paix.

La délégation peut aussi soulever et des préoccupations humanitaires auprès du Conseil de paix et de sécurité (CPS) à l’occasion de réunions mensuelles et aider la Commission de l’UA à intégrer le DIH dans les politiques et les activités de l’Union, grâce à un juriste détaché auprès du Département de paix et sécurité.

Pour El Ghassim Wane, directeur du CPS, organe aux pouvoirs étendus, le tournant s’est produit en 1995 avec l’effort coordonné entrepris pour que l’Union interdise les mines terrestres. «Nous avons accepté d’organiser trois ateliers qui ont abouti à une décision de l’UA appelant à l’interdiction totale des mines terrestres, explique-t-il. La collaboration avec le CICR a été extrêmement précieuse; elle a permis d’associer ses compétences et ses connaissances avec notre capacité de rassembler les États membres. Nous avons continué depuis à collaborer sur toute une gamme de dossiers, en particulier le droit humanitaire.»

Une crise sous-financée

La FICR et les Sociétés nationales coopèrent aussi étroitement avec des institutions clés et des décideurs de l’UA. Cette année, la FICR a établi une présence permanente dans la capitale éthiopienne, installant auprès de l’UA le personnel de diplomatie humanitaire en Afrique qui se trouvait jusque-là en poste à Johannesburg (Afrique du Sud).

«Si on veut faire avancer les choses, il faut s’adresser aux plus hauts dirigeants», explique Stephen Omollo, le diplomate humanitaire de plus haut rang de la FICR en Afrique. «Si la société civile n’est pas aux avant-postes sur ces dossiers, rien ne bouge. Nous essayons donc d’exercer une influence au plus haut niveau pour susciter des changements.»

Cet été, la délégation à Addis a dû faire face à une nouvelle urgence, aux conséquences non moins graves, sur le plan humanitaire, que le conflit en Libye. Alors que la sécheresse et le conflit poussaient des milliers de personnes à fuir la Somalie vers les pays voisins et que les conditions arides exacerbaient l’insécurité alimentaire dans toute la région, les représentants des 54 États membres de l’UA se réunissaient pour une conférence d’annonce de contributions au profit des quelque 12,4 millions de personnes nécessitant une aide d’urgence dans la Corne de l’Afrique.

Les médias ont vertement critiqué la faible participation à la conférence — seuls quatre chefs d’État étaient présents — et le montant insuffisant (51 millions de dollars) des dons promis par les gouvernements africains. La crise dans la Corne de l’Afrique lance au Mouvement un défi diplomatique sans précédent, avec une situation d’urgence complexe et suscitant peu d’écho, que beaucoup avaient prévue, mais à laquelle les médias internationaux comme les donateurs ont réagi avec indifférence, voire avec lassitude.

Les appels mondiaux lancés par la FICR restant inférieurs aux objectifs visés (à l’heure où nous mettons sous presse, l’appel concernant la sécheresse au Kenya est financé à 28 %), les efforts de l’organisation auprès de l’UA ont été renforcés par l’appel mondial largement diffusé de la FICR pour une riposte plus forte à l’urgence, mais aussi pour des solutions durables aux cycles réguliers de sécheresse, qui pourraient et devraient représenter une composante plus importante de l’aide au développement (voir «Focus», page 12).

Stephen Omollo a tâché d’étayer ce message en œuvrant dans les coulisses de l’UA, à travers une série de rencontres bilatérales. Il a ainsi, avec un collègue, rencontré le président de la Somalie, Charif Cheikh Ahmed, pour évoquer le soutien du gouvernement aux opérations du Croissant-Rouge de Somalie et «pour s’assurer que notre action est complémentaire dans les domaines des secours et du développement».

Les Sociétés nationales jouent aussi un rôle pour sensibiliser l’opinion, ce qui peut encourager des mesures dans le secteur public comme dans le secteur privé. Ainsi, la Croix-Rouge du Kenya s’est associée à des compagnies régionales de télécommunications pour lancer «Les Kenyans pour le Kenya», une campagne permettant aux citoyens de faire des dons par téléphone portable, qui a permis de lever à ce jour plus de 10 millions de dollars. Cette campagne, en donnant aux entreprises et aux citoyens ordinaires la possibilité d’agir pour le changement, représente un modèle nouveau de financement pour les secours d’urgence et la sécurité alimentaire à long terme.

Crédibilité locale

L’un des avantages des relations étroites avec un organisme régional est que les délégations diplomatiques sont relativement proches du terrain. La crédibilité en est renforcée, ce qui permet une démarche réactive et basée sur des réalités.

«Notre diplomatie repose sur des faits concrets; elle est toujours liée à une situation spécifique, explique Catherine Gendre. Si je dois parler au président du Conseil paix et sécurité, je tâche d’avoir le plus possible d’informations provenant de mes collègues sur le terrain.»

Le président de la Commission de l’UA, Jean Ping, confirme que le CICR n’enjolive ni n’exagère rien. «Quand on vient vous trouver avec des preuves en main, avec des informations concrètes, comme le fait le CICR, l’effet est différent; c’est bien plus productif», assure-t-il.

La technique qui consiste à parler sans élever la voix, mais en tablant sur la qualité de sa réputation, permet au Mouvement de traiter de sujets épineux de manière directe et efficace. «Mener une diplomatie discrète ne signifie pas que nous ne pouvons pas aborder des questions difficiles, assure Stephen Omollo. Nous pouvons les évoquer, mais de manière moins menaçante.»

Moins de bruit, mais davantage d’effet

Qui dit diplomatie discrète ne dit pas opacité systématique. Le CICR, par exemple, évoque souvent des dossiers de manière tout à fait publique dans des cas où les violations du DIH se poursuivent ou lorsque l’accès aux victimes est entravé. Les acteurs du Mouvement n’hésitent pas à parler haut et fort, dans la transparence, lorsqu’ils lancent un appel d’urgence, lorsqu’ils appuient une nouvelle loi ou lorsqu’ils s’opposent à des dirigeants politiques.

Il n’en demeure pas moins que la confidentialité est un outil diplomatique essentiel, en particulier pour le CICR, qui a pour mandat de conseiller les gouvernements sur le respect du DIH. «Le CICR fonctionne de manière très différente des autres organisations en termes de confidentialité, explique Vincent Ochilet. La confidentialité nous ouvre bien des portes. Chacun sait que nous essayons de faire avancer les choses en nous entretenant avec les gouvernements et pas en allant raconter à CNN tout ce que nous avons vu.»

La neutralité politique du Mouvement et sa pratique consistant à conseiller les gouvernements de manière confidentielle suscite parfois des critiques : les gouvernements mal intentionnés seraient ainsi encouragés à dissimuler des informations essentielles pour le public.

«On nous critique parfois, c’est vrai, mais il faut toujours expliquer les raisons de notre action, estime Catherine Gendre. Si on veut avoir accès aux détenus, il faut susciter et conserver la confiance des geôliers. Si vous perdez cette confiance, vous perdez l’accès.»

Jean Ping reconnaît qu’en Afrique, cette forme de diplomatie discrète est plus efficace que les dénonciations publiques. Le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge fait, dit-il, «moins de bruit, mais il a davantage d’effet».

William Davison
Journaliste indépendant basé à Addis-Abeba (Éthiopie).



La protection des personnes déplacées est une priorité pour la délégation du CICR auprès de l’Union africaine à Addis-Abeba. Ci-dessus, des femmes déplacées par les combats et la famine au sud de la Somalie se pressent vers un centre gouvernemental de distribution de vivres.
Photo : ©REUTERS/Stuart Price, avec l’autorisation de www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 

«Si la société
civile n’est pas
aux avant- postes
sur ces dossiers,
rien ne bouge.
Nous essayons
donc d’exercer
une influence au
plus haut niveau
pour susciter des
changements.»

Stephen Omollo,
chef de la délégation
de la FICR auprès
de l’Union africaine

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Le suivi du traitement des détenus en temps de conflit fait partie du mandat de la délégation du CICR à Addis-Abeba. Ci-dessous, des combattants dans la cour d’une prison à Benghazi (Libye). Photo : ©REUTERS/Suhaib Salem, avec l’autorisation de www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Des milliers de personnes ont accompli le périlleux voyage des zones de Somalie les plus touchées par la sécheresse — pour la plupart aux mains des rebelles — à Mogadiscio. Un homme amène son fils, atteint de choléra, au département de pédiatrie de l’hôpital Banadir à Mogadiscio. Photo : ©REUTERS/Alessandro Bianchi, avec l’autorisation de www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

«Si je dois parler
au président du
Conseil paix et
sécurité, je
tâche d’avoir
le plus possible
d’informations
provenant de
mes collègues
sur le terrain.»

Catherine Gendre,
chef de la délégation
du CICR auprès de
l’Union africaine

 

 

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