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L’art de la persuasion

 

L’équipe de diplomatie humanitaire de la Croix-Rouge australienne mêle campagnes publiques audacieuses et travail en coulisse sur des thèmes allant de l’asile et des migrations aux armes nucléaires et aux questions touchant les aborigènes.

Yami Lester est un aborigène âgé d’environ 70 ans. Nul ne connaît sa date de naissance exacte, car il est né dans la brousse d’Australie méridionale. Sa langue maternelle est le yakuytjatjara; il n’a appris l’anglais que bien plus tard. Ainsi, même s’il les avait entendus, il n’aurait pas compris les policiers venus informer les aînés de son village natal, à Walatina, que les Britanniques allaient réaliser des essais nucléaires sur le site d’Emu Junction, à quelque 160 kilomètres au sud à vol d’oiseau.

Le 15 octobre, en revanche, Lester, 10 ans et haut comme trois pommes, entendit l’explosion, sentit le sol trembler et vit un panache de fumée noire compacte se diriger vers lui, venant du sud, au-dessus des arbustes de la brousse. Il pensa avoir affaire à un mamu, un esprit malfaisant. Tous les membres de sa tribu tombèrent malades : vomissements, diarrhées, éruptions cutanées. Lester avait les yeux «très irrités». Quatre ans plus tard, il était aveugle.

En 1985, la Commission royale sur les essais nucléaires britanniques prouva l’existence de retombées radioactives. Pourtant, Lester, qui a aujourd’hui les cheveux blancs, ne semble guère rancunier lorsqu’on le voit assis, aux côtés de la femme qui prend soin de lui, son déambulateur à portée de main, dans la cour d’un foyer privé d’Alice Springs, dans le centre de l’Australie, où il se rend pour y recevoir des soins médicaux.

Cet aîné à la voix douce est devenu lui-même une sorte de diplomate discret sur le dossier des armes nucléaires. Il souhaite raconter son histoire et aider la Croix-Rouge australienne à «prendre pour cible les armes nucléaires», dans le cade d’une campagne lancée après une réunion à Oslo en mai 2011, cofinancée par les Croix-Rouge australienne, japonaise et norvégienne, à l’origine d’une initiative nouvelle pour l’adoption de lois interdisant formellement tout emploi d’armes nucléaires.


Yami Lester, âgé de 70 ans, a été frappé de cécité après avoir subi, dans les années 1950, les retombées des essais nucléaires britanniques dans l’arrière-pays australien. ©Photo : Central Australian Aboriginal Media Association

La responsabilité de convaincre

Avec la complexité croissante du monde humanitaire — multiplication des acteurs, fréquence accrue des catastrophes, concurrence plus vive en matière de ressources et danger accru pour les agents humanitaires comme pour les bénéficiaires de l’assistance —, la nécessité de renforcer la diplomatie humanitaire apparaît de plus en plus clairement.

Lorsque l’Assemblée générale de la FICR a adopté, en 2009, la Stratégie 2020, elle a identifié la diplomatie humanitaire comme l’une des trois actions facilitatrices essentielles au succès de la stratégie. L’adoption ultérieure de la Politique relative à la diplomatie humanitaire de la FICR est le reflet d’un nouvel engagement institutionnel de pratiquer la diplomatie humanitaire avec une cohérence accrue parmi l’ensemble des membres.

Parallèlement, un nombre accru de Sociétés nationales investissent dans ce domaine en adoptant des plans et des politiques et en recrutant des personnes chargées de ces questions. «Les Sociétés nationales sont les mieux placées pour convaincre les décideurs et les groupes influents d’agir pour protéger les plus vulnérables», affirme Goli Ameri, secrétaire générale adjointe de la FICR. «En tant qu’auxiliaires des pouvoirs publics, elles ont accès aux autorités nationales et locales.»

Or, les Sociétés nationales sont confrontées à de nombreuses difficultés, si l’on en croit une enquête récente de la FICR sur leurs capacités diplomatiques. Parmi les obstacles extérieurs figurent le manque de transparence des gouvernements et les malentendus — ou le manque d’intérêt — touchant les activités de la Société nationale.

Quant aux difficultés internes, elles comprennent la difficulté de fidéliser le personnel formé et de tirer parti du rôle d’auxiliaire de la Société nationale, le manque de ressources, l’absence de priorités, les lacunes dans la collecte de données et les systèmes d’information. Il est indispensable de renforcer les compétences en matière de relations extérieures, de travail d’influence et de communication. La FICR s’efforce de mettre au point des outils utiles à ces fins; certains sont disponibles sur FedNet, où les Sociétés nationales peuvent partager les récits de leurs réussites et de leurs échecs dans le domaine de la diplomatie humanitaire.


Outre ses activités de diplomatie humanitaire au plus haut niveau, la Croix-Rouge australienne affiche son message sur la voie publique. Ces affiches, ainsi que des silhouettes en carton grandeur nature, ont été placées dans des places publiques dans le cadre de sa campagne «Même les guerres ont des règles».

«Quand on m’a annoncé que c’était Robert le grand chef, dit Yami dans un grand sourire en se frottant les mains, je me suis dit “D’accord, je témoigne.»

Robert Tickner est directeur de la Croix-Rouge australienne à Melbourne depuis 2005. C’est aussi le ministre qui a détenu le plus longtemps le portefeuille des questions aborigènes, et un ancien collaborateur du ministère fédéral du Travail de 1990 à 1996. Il est donc bien placé non seulement pour diriger la campagne ambitieuse de la Croix-Rouge australienne pour éliminer la menace nucléaire, mais aussi pour appeler l’attention sur d’autres priorités de la Croix-Rouge, comme l’amélioration de la situation sanitaire déplorable d’un grand nombre de membres des peuples autochtones, souvent marginalisés et dont l’espérance de vie à la naissance est inférieure, en moyenne, de 20 ans à celle des autres Australiens.

Parler clair sans hausser le ton

Ce soir-là, dans le quartier d’Alice Springs, Robert Tickner prend la parole dans l’une des dizaines de réunions que la Croix-Rouge australienne organise dans tout le pays pour évoquer les conséquences inacceptables, en termes humanitaires, de l’emploi d’armes nucléaires, et pour encourager la population à faire connaître son avis sur la question par des médias sociaux comme Facebook.

La campagne promet d’être longue, mais Robert Tickner attend du Mouvement qu’il adopte une position très ferme à ce sujet lors de la prochaine session du Conseil des Délégués. Il relève que le Mouvement s’est souvent exprimé à ce sujet depuis 1945. Comme bien d’autres activités de la Croix-Rouge australienne, surtout depuis une dizaine d’années, c’est plus qu’une campagne publique; elle s’inscrit dans une démarche plus vaste de diplomatie humanitaire qui vise à persuader tous les secteurs de la société — du grand public aux parlementaires et aux décideurs politiques — de traduire en actes les principes humanitaires.

Robert Tickner a œuvré sans relâche aux côtés de Greg Vickery, avocat basé à Brisbane, élu président de la Croix-Rouge australienne en 2003, pour galvaniser la Société nationale, en constituant une organisation cohérente à l’échelle nationale sous l’autorité d’un conseil national, tout en restant attentif aux talents à la base de l’organisation.

Certaines des activités ambitieuses visant à faire passer la diplomatie humanitaire à un niveau supérieur ont parfois recouru à des messages visuels puissants pour mettre en lumière de graves préoccupations humanitaires, comme l’interdiction de la torture ou du recrutement d’enfants soldats. C’est ainsi que la Société nationale a placé dans les rues des capitales des États australiens des silhouettes en carton d’enfants brandissant des armes automatiques, pour appeler l’attention sur le problème des enfants soldats, ou des chaises blanches éclaboussées de rouge sang, avec des mannequins ligotés et encagoulés, pour dénoncer la torture.

Une subtile ligne rouge

Les campagnes de ce type, expliquent Robert Tickner et Greg Vickery, sont organisées à des moments soigneusement choisis pour éviter d’être perçues comme des ripostes politiques aux débats qui se déroulent au parlement. Helen Durham, qui est responsable au sein de la Société nationale du droit international et des principes, explique que le but est de focaliser le débat public et l’analyse sur les conséquences pour le droit international humanitaire et les enjeux humanitaires, et non sur des considérations politiques.

Elle est la première à reconnaître qu’il est humain de laisser parler ses émotions. «Je me dis de temps à autre “comme j’aimerais avoir la liberté de m’exprimer et de dire ce que je pense !”. Je suis passionnée et engagée à l’égard de notre action, mais je comprends profondément la nécessité d’avoir une politique au sein de la Croix-Rouge. Nous pouvons nous montrer aussi créatifs, novateurs et originaux que possible, mais toujours dans le respect des principes fondamentaux suivis par le Mouvement partout dans le monde.»

Le respect de ces principes permet aussi à la Croix-Rouge australienne de formuler des suggestions plus spécifiques, d’exprimer ses préoccupations, et d’avoir accès à des cercles gouvernementaux dont la porte demeure close à d’autres organisations qui expriment publiquement leurs critiques. Ces diplomates humanitaires considèrent que la Croix-Rouge est ainsi mieux placée pour défendre et protéger les besoins des personnes vulnérables.

Robert Tickner cite au nombre des succès de la Croix-Rouge l’appui du gouvernement australien à la ratification de l’interdiction des mines antipersonnel et la libération d’un certain nombre de femmes et d’enfants demandeurs d’asile qui se trouvaient en «détention communautaire». La Croix-Rouge s’est mobilisée dernièrement pour fournir hébergement et soutien à ces candidats au statut de réfugié dans plusieurs villes du pays, complétant de cette manière son rôle traditionnel de contrôle et ses visites dans les centres de détention, qui inclut la rédaction de rapports trimestriels confidentiels sur les conditions de détention.

Selon Robert Tickner, le gouvernement australien sera aussi favorable à l’interdiction des armes à sous-munitions, un projet sur lequel le Mouvement a œuvré sans relâche, notamment par une activité intense de diplomatie humanitaire. Après une série de démarches de la Société nationale auprès de commissions gouvernementales et des lettres aux ministres compétents, il semble que le parlement fédéral sera saisi cette année d’un projet de loi sur ce thème.

Jusqu’où peut-on aller ?

Même si l’Australie est un pays de culture démocratique profondément ancrée, il y a toujours, explique Robert Tickner, «un jugement délicat à porter : jusqu’où peut-on aller dans le plaidoyer public pour exiger des réformes sur la base de principes humanitaires, sans prendre parti et devenir un acteur du jeu politique ?» Inversement, «il y a aussi des périodes pendant lesquelles l’engagement de la Croix-Rouge à l’égard de certains principes peut être si fondamental que nous avons le devoir de nous exprimer et peut-être de repousser, en pareil cas, les limites de ce qu’il est possible de faire.»

Ainsi, alors que la Croix-Rouge australienne avait formé, sans la moindre controverse, quelque 140 autochtones pour travailler dans des communautés et combattre des problèmes liés à la violence, à la santé et à l’alimentation des aborigènes, l’ancien gouvernement, sous la conduite de John Howard, a prié la Société nationale de se joindre à son «intervention» dans le Territoire du Nord, sous couvert de laquelle l’armée a été envoyée dans des communautés autochtones isolées pour y combattre les sévices infligés aux enfants, y interdire l’alcool et la pornographie, et pour réglementer la manière dont les aborigènes dépensent leurs allocations sociales.

Le gouvernement actuel a maintenu cette intervention, mais pour la Croix-Rouge australienne, la perspective d’agir aux côtés de l’armée et d’accepter de l’argent destiné en principe aux aborigènes excluait toute possibilité d’accord.

«Nous avons jugé que c’était un terrain dangereux. On nous proposait en réalité des fonds qui avaient été bloqués [après avoir été prélevés sur les comptes bancaires des Aborigènes] à la suite de l’intervention, et nous avons estimé que nos principes ne nous permettaient pas d’agir ainsi.»

À Brisbane, Greg Vickery ajoute : «Nous ne voulions pas être perçus comme une composante d’une intervention coercitive dans des communautés. Pour nous, l’objectif était respectable, mais la méthode mal choisie. Nous n’avons donc pas participé directement; nous avons répondu : “Nous allons travailler nous-mêmes dans la communauté, mais pas dans le cadre de l’intervention. Nous ne souhaitons pas agir dans ce domaine en tant qu’émanation du gouvernement.»


L’équipe de diplomatie humanitaire de la Croix-Rouge australienne : le directeur Robert Tickner et le président Greg Vickery.
Photo: ©Sebastien Calmus/FICR

 

 

 

 

 

 

 

 

 

«Parfois, l’engagement
de la Croix-Rouge à
l’égard de certains
principes est si
fondamental que
nous avons le devoir
de nous exprimer et
peut-être de repousser
les limites de ce qu’il
est possible de faire.»

Robert Tickner
,
directeur de la Croix-
Rouge australienne

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Helen Durham, professeur de droit et conseillère. Photo: Croix-Rouge australiennHelen Durham, professeur de droit et conseillère.
Photo: ©Croix-Rouge australienne

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


La diplomatie humanitaire peut renforcer considérablement le rôle d’une Société nationale en tant qu’auxiliaire dans des situations d’urgence, tout en préservant son indépendance. Ici, des secouristes de la Croix-Rouge australienne soignent un pompier dans une zone touchée par des feux de brousse qui ont fait 210 morts en 2009. Photo: ©Rodney Dekker/Croix-Rouge australienne

 

 

 

 

 

Une reconnaissance croissante

La visibilité croissante de la Croix-Rouge australienne dans le domaine humanitaire fait que les autorités nationales, provinciales et territoriales sont plus attentives au rôle d’auxiliaire des pouvoirs publics qui a toujours été le sien. La Société nationale a ainsi agi rapidement et vigoureusement durant les inondations qui ont frappé le Queensland cette année, se chargeant d’une tâche logistique de grande ampleur : la gestion des abris pour les personnes évacuées.

Dans le contexte de «realpolitik» parlementaire, le travail de persuasion exige des acteurs de toutes tendances politiques. Robert Tickner a quitté le parti travailliste depuis 15 ans, tandis que Greg Vickery, qui fut vice-président du parti libéral du Queensland, a quitté la vie politique depuis deux décennies, mais le conseil national peut compter sur Kate Carnell, ex-chef du gouvernement du Territoire de la capitale, qui a toujours un carnet d’adresses bien fourni au sein du parti libéral, et sur David Hammill, ancien trésorier du parti travailliste du Queensland, qui a gardé ses contacts au sein du parti.

Il s’agit parfois de convaincre le gouvernement d’agir dans un contexte politique international difficile. Geoff Skillen, ancien juriste principal au département fédéral du Procureur général et membre de longue date de la commission du DIH de la Croix-Rouge (qu’il préside depuis l’année dernière) rappelle qu’en 2001-2002, il semblait que le gouvernement australien pourrait ne pas soutenir la ratification du Statut de la Cour pénale internationale, en raison de l’opposition farouche du gouvernement des États-Unis, dirigé à l’époque par George W. Bush.

L’Australie a fini par ratifier le Statut après que la Croix-Rouge australienne a présenté un mémoire très complet et s’est exprimée devant une commission du parlement. Selon Geoff Skillen, «l’attitude de la Croix-Rouge a été déterminante à mes yeux pour persuader [la commission parlementaire] de soutenir la ratification».

Les canaux officieux

La diplomatie dépend souvent d’aptitudes fondamentales en termes de relations humaines : il faut nourrir la confiance, tenir parole, respecter la confidentialité. Avoir des relations est aussi un atout, et passer un coup de fil à un ami est souvent utile.

Le co-organisateur des «Parlementaires amis de la Croix-Rouge», Graham Perrett, député fédéral travailliste du Queensland, considère ces communications officieuses comme cruciales. Il peut aisément appeler le Procureur général Rob McClelland, ou le ministre des Affaires étrangères et ex-premier ministre, Kevin Rudd, pour débattre de questions importantes touchant la Croix-Rouge. «Kevin est mon voisin, et si je siège au parlement, c’est en partie grâce à lui», explique-t-il.

Le rôle clé de ces réseaux n’est pas près de s’estomper, car de nouveaux défis surgissent. Pendant plusieurs mois, jusqu’à la fin du mois d’août, le gouvernement australien, sous la conduite du premier Ministre Julia Gillard, a indiqué qu’il souhaitait renvoyer 800 demandeurs d’asile en Malaisie, en échange de 4000 réfugiés dont le dossier avait déjà été traité, afin de dissuader les passeurs et les nouvelles arrivées par voie de mer.

«Nous avons fait notre travail de pression en coulisse, explique Robert Vickery. Nous avons clairement signifié aux autorités notre manière de voir. Cependant, nous ferons face à la réalité; notre devoir humanitaire nous impose d’apporter notre aide, car les demandeurs d’asile sont dans le besoin et il faut bien que quelqu’un s’occupe d’eux.»

Cette offre découle de programmes d’assistance de la Société nationale aux demandeurs d’asile en Australie; elle sera disponible à l’avenir pour les éventuels autres arrangements qui pourraient être mis en place afin de traiter ces cas hors du territoire, à la suite de l’arrêt rendu le 31 août par la Cour suprême, qui a interdit au gouvernement de renvoyer les 800 demandeurs d’asile en Malaisie. La Croix-Rouge australienne continuera à tenir son rôle d’avocat et de diplomate humanitaire au nom de ces migrants vulnérables.

Steve Dow
Journaliste indépendant basé à Sydney (Australie).

Du pain sur
la planche

Tout comme la tâche d’Henry Dunant a véritablement commencé après Solferino, c’est dans
les mois et les années à venir que l’on pourra mesurer le succès du travail diplomatique entrepris par le Mouvement après les réunions statutaires de 2011.

Nombreux sont ceux qui considèrent qu’une diplomatie efficace ne se résume pas à notre capacité de convaincre, ni aux possibilités de contact offertes par le statut si particulier du Mouvement, ni aux relations avec des personnes bien placées. Il s’agit surtout d’assurer la continuité de l’action.

Les engagements pris et les résolutions adoptées exigeront un suivi et un encadrement cohérent, à la fois pour garantir une mise en œuvre complète et pour permettre d’améliorer et de renforcer les mesures à l’avenir.

L’une des composantes cruciales de ce suivi sera le renforcement des capacités des acteurs du Mouvement pour qu’ils puissent efficacement collecter et analyser les informations sur le terrain et en rendre compte. Pour que son message passe, le Mouvement doit pouvoir agir concrètement et montrer de manière convaincante que son action fait la différence.

«Nous devons concevoir d’autres outils que nos messages clés et nos documents de position, affirme Mirwan Jilani, qui dirige la délégation de la FICR auprès des Nations Unies. «Il faut fournir aux gouvernements une documentation sérieuse qui étaye l’action diplomatique des Sociétés nationales.»

Voilà qui exige d’améliorer les systèmes de communication rapide avec le terrain, puis avec les gouvernements, les médias et les organismes internationaux et régionaux.

D’autres personnes consultées au sujet de la diplomatie humanitaire considèrent aussi que la coopération et la coordination doivent être renforcées, en agissant de manière disciplinée à l’échelle du Mouvement tout entier sur les dossiers essentiels, et en intégrant pleinement la diplomatie humanitaire à la réaction aux catastrophes.

«La diplomatie humanitaire doit être mieux intégrée aux évaluations initiales des situations d’urgence, explique Mirwan Jilani, pour pouvoir traiter les problèmes [comme les questions douanières, l’accès ou l’usage des sols] dès le début de l’intervention et jusqu’à la phase du relèvement.»

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