Au
cours des douze années qu’il a passées à la
présidence du CICR, Jakob Kellenberger a vu le paysage
humanitaire se transformer. Les attaques du 11 septembre
2001, les guerres qui ont suivi en Afghanistan et en Irak,
la montée des groupes armés non étatiques
et l’emploi accru d’armes nouvelles hautement
perfectionnées ont posé de graves problèmes
inédits pour les valeurs et pour l’action humanitaires. À l’heure
où il s’apprête à passer le témoin,
Croix-Rouge, Croissant-Rouge l’a prié de revenir
sur les réussites et les difficultés des douze
dernières années et d’évoquer
ses craintes et ses espoirs.
Lors de la récente Conférence
internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge,
des résolutions importantes ont été adoptées
touchant le droit international humanitaire (DIH). Comment
faire pour que l’élan ne faiblisse pas ?
L’article premier commun aux Conventions de Genève
dispose que les États doivent non seulement respecter
les règles, mais encore les faire respecter par autrui.
On s’interroge sur la nature de cette obligation — juridique
ou morale ? — mais, quoi qu’il en soit,
c’est quelque chose que nous devons continuer à élaborer
et à utiliser comme base pour coopérer avec
des gouvernements ou avec d’autres entités.
Les directives adoptées au cours des dernières
années par l’Union européenne [destinées à améliorer
le respect de certains aspects particuliers du DIH entre
les États membres] sont un exemple encourageant.
Avec les techniques modernes et les possibilités
dont dispose la société civile pour se faire
entendre, il existe aussi un potentiel considérable
de mobilisation de l’opinion publique autour du DIH,
des soins de santé en danger et d’autres préoccupations
humanitaires. Cependant, il faut aussi informer le public
de manière à permettre à chacun de
former son propre jugement et de saisir les difficultés.
Ceci dit, il y a aussi la nécessité douloureuse
et difficile d’intervenir directement auprès
des parties à un conflit. Quand on voit qu’ils
s’apprêtent à violer les règles
de la guerre, ou qu’ils l’ont déjà fait,
l’intervention directe est indispensable.
C’est une tâche particulièrement difficile
avec les acteurs armés non étatiques. Nous
devons absolument réussir à nouer un dialogue
plus structuré avec eux, et c’est difficile
car il est beaucoup plus malaisé d’avoir accès à eux.
Les groupes sont aussi moins structurés, et il est
difficile de connaître les structures qui existent.
Pourtant, il ne suffit pas de co-opérer uniquement
avec les États et d’obtenir le respect des règles
de leur part.
Quelles sont quelques-unes des mesures positives
prises ces dix dernières années au CICR ?
Nous avons amélioré nos possibilités
d’accès aux personnes qui ont besoin d’assistance
et de protection. Notre champ d’action s’est
nettement élargi depuis 2000, s’adaptant à un
environnement changeant et à de nouvelles réalités
opérationnelles. Notre capacité de déploiement
rapide s’est aussi renforcée et nous nous sommes
dotés d’un cadre stratégique clair.
De ce fait, le CICR s’est beaucoup développé en
termes de personnel et de budget. C’était un
défi de plus, et on peut se demander dans quelle mesure
cela est conciliable avec la préservation d’une
identité forte, sans oublier que nous avons aussi
beaucoup fait pour diversifier et internationaliser notre
personnel. Très franchement, je n’ai jamais
vraiment douté que nous saurions relever ce défi.
Le travail réalisé sur le plan juridique pendant
toutes ces années a lui aussi été remarquable,
premièrement pour défendre les règles
existantes du DIH, sous la pression de la rhétorique
de la «guerre contre le terrorisme» et, par la
suite, en faveur du développement ultérieur
du droit des traités, qui s’applique principalement
dans les conflits armés non internationaux.
Et les principaux enseignements ?
Dans le monde humanitaire, il y a souvent trop de jargon
et pas assez de langage clair (et cela vaut aussi pour
le CICR). C’est important, car le langage que l’on
utilise détermine, dans une large mesure, la perception
que l’on a des choses, qui définit à son
tour pour une large part les actions que l’on envisage
ou que l’on entreprend.
L’un des enseignements que nous avons dû tirer
est qu’il ne suffit pas d’agir — même
si c’est naturellement la chose la plus importante.
Il faut aussi expliquer de manière compréhensible
ce que l’on fait et pourquoi. Nous avons, par exemple,
mieux défini notre position théorique sur la
question des personnes déplacées dans leur
pays, sur laquelle nous avions du mal à nous faire
entendre, et pour expliquer les activités et le rôle
du CICR dans la première phase de relèvement
dans les opérations d’urgence.
L’enseignement que j’ai tiré du tsunami
dans l’océan Indien en 2004 est que le CICR
a une valeur ajoutée considérable — et
une responsabilité correspondante — dans les
catastrophes naturelles qui frappent des zones de conflit
ou de tension. L’intervention rapide, déterminée
et massive après le tremblement de terre en Asie du
Sud en octobre 2005 a démontré de manière
convaincante que la leçon avait été retenue,
et bien retenue.
Le secteur humanitaire dans son ensemble s’est
aussi beaucoup développé depuis douze ans.
Comment se comporte, à vos yeux, ce secteur si
hétéroclite ?
Le «label» humanitaire est devenu plus attrayant.
C’est une bonne chose, à condition que la multiplication
des acteurs et la concurrence accrue mènent à l’amélioration
des services humanitaires sur le terrain et s’accompagnent
d’un engagement sincère en faveur de la transparence
lorsque la coordination l’exige.
L’un des grands problèmes est que les organisations
humanitaires ne font pas toujours une distinction claire
entre la parole et l’action, entre ce qu’elles
ont l’intention de faire et ce qu’elles font
en réalité. Non seulement cela gêne la
coordination, mais en outre cela peut conduire à l’impression
fallacieuse, dans certains cas, que les acteurs sont nombreux,
alors même qu’ils sont en réalité fort
rares. Il serait aussi souhaitable, en termes de transparence,
que les organisations humanitaires disent toujours clairement
si elles sont elles-mêmes actives sur le terrain ou
si elles agissent par l’intermédiaire de ce
qu’on appelle des agents d’exécution.
Responsabilité, coordination, direction sont des
mots en vogue. Il est important de rendre des comptes, surtout
en ce qui concerne l’efficacité opérationnelle
et à l’égard des bénéficiaires
et des donateurs. Pour autant, il ne faut pas que la priorité aille
aux documents à remplir, au détriment de l’action.
Il faut beaucoup plus de transparence pour que la coordination
soit efficace, mais la transparence n’est qu’un
outil permettant de mieux répondre aux besoins des
personnes que nous devons protéger et assister. Pour
que la coordination soit efficace, il faut connaître
les capacités des divers acteurs sur le terrain.
Je constate aussi que la distinction s’estompe entre
l’intervention d’urgence, le relèvement
et les activités de développement. Or, je pense
que toutes les organisations humanitaires doivent décider
sans ambiguïté si elles se considèrent
comme des intervenants dans les situations d’urgence
ou si elles se voient plutôt comme des agences de développement,
et non plus comme des organismes humanitaires au sens traditionnel.
Malgré toutes les discussions et les débats,
la communauté humanitaire est loin de partager une
seule et même vision de ce que signifie l’action
humanitaire de nos jours. Il est difficile d’assurer
une coordination efficace avec de nombreux acteurs sans être
d’accord sur certaines notions de base.
Vous avez aussi œuvré au développement
des partenariats. Pourquoi est-ce important et quelles
sont les difficultés ?
Il est important que les Sociétés nationales
voient en nous de vrais partenaires égaux. Je considère
que l’évolution est positive; nous avons maintenant
des accords spéciaux de partenariat avec un groupe
de Sociétés nationales, et certaines sont mêmes
incluses dans notre mécanisme de déploiement
rapide. Je pense que le paysage humanitaire va continuer à évoluer
dans ce sens, et que de nouveaux partenariats vont voir le
jour, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur
du Mouvement.
Toutefois, pour nouer des partenariats étroits, il
faut s’entendre parfaitement sur les principes et chercher
des organisations réellement efficaces en termes de
capacités professionnelles et logistiques. Avec Médecins
sans Frontières, par exemple, qui fait référence
en termes d’action humanitaire, les perspectives sont
favorables. Je pense que des possibilités importantes
de partenariat existent dans le domaine humanitaire, à condition
qu’elles renforcent l’impact de notre action.
Le partenariat est-il plus important que par
le passé ?
Le CICR a une bonne réputation en ce qui concerne
l’accès et le déploiement rapide, mais
il y a bien des choses que nous ne pourrions pas réaliser
sans les Sociétés nationales sur place, qui
sont des partenaires extrêmement fiables. Songeons,
par exemple, à l’Afghanistan ou à la
Somalie.
À l’avenir, le rôle des organisations
humanitaires locales comme les Sociétés nationales
sera encore plus important, pour des raisons pratiques mais
aussi pour des raisons politiques, au premier rang desquelles
les inquiétudes affichées par certains États
touchant leur souveraineté. Il est important pour
la FICR et pour le CICR d’aider les Sociétés
nationales à se renforcer, parce que ces partenariats
vont devenir encore plus importants.
Une autre tendance intéressante concerne
le fait que le modèle humanitaire traditionnel
des pays occidentaux ou nordiques prêtant assistance
aux pays « non-développés » est
en train de changer. Qu'est-ce que cela signifie pour
l'action humanitaire?
Les organisations humanitaires non-occidentales
joueront un rôle beaucoup plus important à l'avenir,
mais peut-être davantage au niveau régional que
mondial. Le financement de l'action humanitaire au niveau mondial
continue en effet de dépendre dans une très large
mesure des pays donateurs occidentaux traditionnels.
Les organisations humanitaires internationales traditionnelles, dont les sièges
sont basés en Occident, pourraient bien continuer à jouer un rôle
important. La définition de ce rôle reste une question ouverte.
Le fait est que certaines d'entre elles dépendent déjà dans
une large mesure des acteurs humanitaires locaux pour mener à bien les
tâches sur le terrain. La concurrence accrue pour la mise en oeuvre des
programmes parle d’elle-même.
Certaines questions importantes concernant les organisations humanitaires internationales
traditionnelles restent en suspend ; Auront-elles à changer leurs
services? Deviendront-elles des conseillères ou des prestataires de services?
Les organisations d'aide occidentales devront concentrer leur réflexion
sur leur valeur ajoutée - et cette valeur devra être démontrée
dans un environnement plus concurrentiel.
S’agit-il d’une
tendance encourageante?
Oui, cette évolution est positive à condition
que les actions des nouveaux acteurs locaux et internationaux
soient guidées par les principes fondamentaux humanitaires
d'indépendance, de neutralité et surtout d'impartialité -
que l'assistance soit fournie exclusivement sur la base de
besoins auto-évalués. Il s’agit là d’un
point extrêmement important.
Quelles tendances mondiales vous préoccupent
le plus et lesquelles vous donnent de l'espoir?
J’espère qu’à l’avenir
il sera beaucoup plus facile de mobiliser la société civile
autour des principes auxquels les humanitaires sont profondement
attachés, grâce aux nouvelles technologies de
l’information et de la communication.
Ce qui m'inquiète, c'est qu'il y ait encore une augmentation des dépenses
d’armement. Regardez simplement le nombre d’armes vendues dans la
région du Golfe ou l’étendue du commerce d’armes à l’échelle
mondiale. Il ne semble pas que les États se préparent à un
monde plus pacifique. Des inégalités en termes de niveaux de revenu
et de fortune se creusent également entre les Etats et en leur sein. Le
risque de conflit est flagrant face à ce développement généralisé.
Comment le secteur humanitaire peut-il influencer
ces questions?
Agir de manière responsable implique d'être
clair sur ce qu’on est en mesure de faire ou non. Les organisations
humanitaires doivent se concentrer sur les personnes qui ont
besoin d'assistance et de protection. C'est là leur fonction
principale. La prévention des conflits est une tâche à part
entière, le développement aussi et la justice sociale
en est encore une autre. En premier lieu, il convient d’assumer
ses responsabilités de base. Il est nécessaire
d’avoir une perspective large. Mais je pense que nous ne
verrons une grande amélioration en terme d'impact humanitaire
que si tous les acteurs se concentrent sur leurs responsabilités
premières.
Ceci étant dit, il me semble important de mener une
réflexion d’ordre plus opérationnel sur
les liens entre l'action humanitaire d’urgence, le relèvement
initial et le développement, tout au moins afin d'avoir
plus de clarté sur les acteurs réellement capables
d'agir sur le terrain et dans quelles circonstances.
Les attaques du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis
et les guerres subséquentes en Afghanistan et en
Irak ont été l'un des événements
majeurs au cours de votre mandat. Quel a été d’après
vous l'impact humanitaire de ces événements?
Tout d'abord, ces attentats criminels ont été une véritable
tragédie et ne doivent pas être oubliés. La réaction
qu’ils ont provoquée m’a démontré une
fois de plus la puissance de la rhétorique politique, à même
de perturber des systèmes de valeurs que nous croyions
solidement établis.
Il a suffit de qualifier les personnes amenées à Guantánamo
de «pire du pire» pour répandre le message
selon lequel elles pouvaient être traitées comme
bon nous semblait. Les conséquences de cet état
d'esprit ont été observées
dans des endroits comme Guantánamo ou Abou Ghraib. On
peut tirer comme enseignement qu’on ne peut jamais être
trop sûr quand on parle de valeurs en temps ordinaire.
Il suffit d’observer les actes qui ont été commis
sous la pression. Malgré tout, je rappelerais que des
progrès constants peuvent être réalisés
grâce à une ténacité inflexible.
Je n'oublierai pas que les Etats-Unis n'ont jamais essayé d'éviter
un dialogue très difficile. Ils n’ont pas non
plus menacé le CICR de diminuer leur soutien financier
dans l’hypothèse où l'organisation ne se
montrerait pas plus compréhensive à l’égard
des arguments de la «bombe à retardement » [l'idée
que la torture pourrait être justifiée dans des
cas de menace imminente à la vie humaine] et ainsi de
suite.
En ce qui concerne l'applicabilité du droit international
humanitaire (DIH) à la lutte contre le terrorisme, je
pouvais à peine imaginer dans les années qui
ont suivi 2001 que la Cour suprême américaine
déclarerait en 2006 que l'article 3 commun aux Conventions
de Genève serait applicable à la guerre entre
les États-Unis et al-Qaïda et ses affiliés.
[La Cour a estimé que les commissions militaires établies
durant l'administration Bush ont violé les garanties
de l'article 3 commun selon lesquelles les personnes «mises
hors de combat » du fait de leur détention
avaient le droit à un «tribunal régulièrement
constitué, assorti de toutes les garanties judiciaires
reconnues comme indispensables par les peuples civilisés ».]
Il était également difficile d'imaginer en 2001
que seulement dix ans plus tard, la Conférence internationale
de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge adopterait à l'unanimité une
résolution renforçant la protection juridique
des victimes des conflits armés - une décision
réaffirmant que le droit international humanitaire est
toujours aussi pertinent dans les conflits armés.
Nous avons parcouru un long chemin depuis la position exprimée
par l'administration Bush en 2001 selon laquelle la «guerre
mondiale contre le terrorisme » était un
soi-disant nouveau type de guerre auquel les Conventions de
Genève n'étaient pas applicables. Ceci étant
dit, le CICR a aussi beaucoup appris du rude dialogue sur les
questions juridiques avec les États-Unis. Certaines
des propositions du CICR de développement du droit n’existeraient
guère sans cela.
Quelles sont certaines des leçons les plus
significatives que vous allez personnellement retenir de
votre expérience au cours des 12 dernières
années?
L'être humain individuel a toujours été placé au centre
de mes convictions philosophiques. A mon avis, les sociétés devraient être
conçues de façon à promouvoir le développement individuel
autant que possible. Avant de rejoindre le CICR, je n'avais pas pleinement conscience
de la mesure dans laquelle l'action humanitaire était en parfaite harmonie
avec cette conviction plus abstraite. La vie, la santé et la dignité de
chaque être humain sont des concepts essentiels en eux-mêmes et j'ai
souvent été impressionné de voir cette croyance transformée
en action.
Il est fondamental d’essayer d’adopter le point
de vue des personnes dont la vie ou la dignité est menacée
et qui n'ont pas de réel soutien. Il ne sera jamais
possible de vous mettre dans la situation de ces personnes.
Mais un effort d’imagination sincère basé sur
ce que vous avez vu sur le terrain est suffisant pour être
convaincu que ce qui peut sembler être un petit pas pour
vous dans votre situation confortable peut s’avérer
une amélioration importante pour les personnes touchées
par les conflits armés.
L'étude des rapports du CICR par les délégués
qui ont rendu visite aux personnes détenues offre une
leçon particulièrement utile à cet égard.
Et je ne vais certainement pas ommettre de mentionner la ténacité du
personnel du CICR qui, après avoir franchi une étape,
songeait déjà à la prochaine. C'est ce
que j'apprécie le plus dans le CICR: il s'agit d’action,
pas de grands mots souvent trompeurs.
Souvent, en tant qu'humanitaires travaillant sur
de grandes questions telles que la mise en œuvre
du DIH, les progrès apparaissent lentement. Comment conservez-vous, et comment conserver au
sein du Mouvement, des convictions alors même que nous
essayons de mettre en œuvre la nouvelle résolution
adoptée à la Conférence internationale?
Il est très rare de faire de grandes avancées dans une courte période.
Pour moi, la grande leçon des douze dernières années est
qu’il faut simplement faire preuve de beaucoup de ténacité.
Il faut insister encore et encore.
D’après mon expérience, la lenteur des progrès et
des avancées fugaces ne créent pas de problèmes de motivation
au CICR. L'expérience démontre que l'action persistante fait une
différence. Celle-ci peut être faible, elle peut prendre du temps,
mais il est possible de faire une différence.
Dans votre discours à la Conférence internationale,
vous avez attiré l’attention sur le fait que l'impact que nous avons
en terme de droit international humanitaire est difficile à mesurer, mais
que nous pourrions imaginer ce que la guerre serait sans lui.
Nous entendons parler du DIH quand il est violé, mais les
cas plus fréquents dans lesquels il est respecté sont rarement évoqués.
Il est important de garder cela en tête afin d’avoir une bonne idée
des proportions et de ne pas tomber dans un pessimisme inutile. Et je pense que
grâce à nos efforts combinés, et pas seulement ceux du CICR,
un grand nombre de violations sont empêchées. |
