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Les défis d’une
ère nouvelle

 

Au cours des douze années qu’il a passées à la présidence du CICR, Jakob Kellenberger a vu le paysage humanitaire se transformer. Les attaques du 11 septembre 2001, les guerres qui ont suivi en Afghanistan et en Irak, la montée des groupes armés non étatiques et l’emploi accru d’armes nouvelles hautement perfectionnées ont posé de graves problèmes inédits pour les valeurs et pour l’action humanitaires. À l’heure où il s’apprête à passer le témoin, Croix-Rouge, Croissant-Rouge l’a prié de revenir sur les réussites et les difficultés des douze dernières années et d’évoquer ses craintes et ses espoirs.

Lors de la récente Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, des résolutions importantes ont été adoptées touchant le droit international humanitaire (DIH). Comment faire pour que l’élan ne faiblisse pas ?
L’article premier commun aux Conventions de Genève dispose que les États doivent non seulement respecter les règles, mais encore les faire respecter par autrui. On s’interroge sur la nature de cette obligation — juridique ou morale ? — mais, quoi qu’il en soit, c’est quelque chose que nous devons continuer à élaborer et à utiliser comme base pour coopérer avec des gouvernements ou avec d’autres entités. Les directives adoptées au cours des dernières années par l’Union européenne [destinées à améliorer le respect de certains aspects particuliers du DIH entre les États membres] sont un exemple encourageant.

Avec les techniques modernes et les possibilités dont dispose la société civile pour se faire entendre, il existe aussi un potentiel considérable de mobilisation de l’opinion publique autour du DIH, des soins de santé en danger et d’autres préoccupations humanitaires. Cependant, il faut aussi informer le public de manière à permettre à chacun de former son propre jugement et de saisir les difficultés.

Ceci dit, il y a aussi la nécessité douloureuse et difficile d’intervenir directement auprès des parties à un conflit. Quand on voit qu’ils s’apprêtent à violer les règles de la guerre, ou qu’ils l’ont déjà fait, l’intervention directe est indispensable.

C’est une tâche particulièrement difficile avec les acteurs armés non étatiques. Nous devons absolument réussir à nouer un dialogue plus structuré avec eux, et c’est difficile car il est beaucoup plus malaisé d’avoir accès à eux. Les groupes sont aussi moins structurés, et il est difficile de connaître les structures qui existent. Pourtant, il ne suffit pas de co-opérer uniquement avec les États et d’obtenir le respect des règles de leur part.

Quelles sont quelques-unes des mesures positives prises ces dix dernières années au CICR ?
Nous avons amélioré nos possibilités d’accès aux personnes qui ont besoin d’assistance et de protection. Notre champ d’action s’est nettement élargi depuis 2000, s’adaptant à un environnement changeant et à de nouvelles réalités opérationnelles. Notre capacité de déploiement rapide s’est aussi renforcée et nous nous sommes dotés d’un cadre stratégique clair.

De ce fait, le CICR s’est beaucoup développé en termes de personnel et de budget. C’était un défi de plus, et on peut se demander dans quelle mesure cela est conciliable avec la préservation d’une identité forte, sans oublier que nous avons aussi beaucoup fait pour diversifier et internationaliser notre personnel. Très franchement, je n’ai jamais vraiment douté que nous saurions relever ce défi.

Le travail réalisé sur le plan juridique pendant toutes ces années a lui aussi été remarquable, premièrement pour défendre les règles existantes du DIH, sous la pression de la rhétorique de la «guerre contre le terrorisme» et, par la suite, en faveur du développement ultérieur du droit des traités, qui s’applique principalement dans les conflits armés non internationaux.

Et les principaux enseignements ?
Dans le monde humanitaire, il y a souvent trop de jargon et pas assez de langage clair (et cela vaut aussi pour le CICR). C’est important, car le langage que l’on utilise détermine, dans une large mesure, la perception que l’on a des choses, qui définit à son tour pour une large part les actions que l’on envisage ou que l’on entreprend.

L’un des enseignements que nous avons dû tirer est qu’il ne suffit pas d’agir — même si c’est naturellement la chose la plus importante. Il faut aussi expliquer de manière compréhensible ce que l’on fait et pourquoi. Nous avons, par exemple, mieux défini notre position théorique sur la question des personnes déplacées dans leur pays, sur laquelle nous avions du mal à nous faire entendre, et pour expliquer les activités et le rôle du CICR dans la première phase de relèvement dans les opérations d’urgence.

L’enseignement que j’ai tiré du tsunami dans l’océan Indien en 2004 est que le CICR a une valeur ajoutée considérable — et une responsabilité correspondante — dans les catastrophes naturelles qui frappent des zones de conflit ou de tension. L’intervention rapide, déterminée et massive après le tremblement de terre en Asie du Sud en octobre 2005 a démontré de manière convaincante que la leçon avait été retenue, et bien retenue.

Le secteur humanitaire dans son ensemble s’est aussi beaucoup développé depuis douze ans. Comment se comporte, à vos yeux, ce secteur si hétéroclite ?
Le «label» humanitaire est devenu plus attrayant. C’est une bonne chose, à condition que la multiplication des acteurs et la concurrence accrue mènent à l’amélioration des services humanitaires sur le terrain et s’accompagnent d’un engagement sincère en faveur de la transparence lorsque la coordination l’exige.

L’un des grands problèmes est que les organisations humanitaires ne font pas toujours une distinction claire entre la parole et l’action, entre ce qu’elles ont l’intention de faire et ce qu’elles font en réalité. Non seulement cela gêne la coordination, mais en outre cela peut conduire à l’impression fallacieuse, dans certains cas, que les acteurs sont nombreux, alors même qu’ils sont en réalité fort rares. Il serait aussi souhaitable, en termes de transparence, que les organisations humanitaires disent toujours clairement si elles sont elles-mêmes actives sur le terrain ou si elles agissent par l’intermédiaire de ce qu’on appelle des agents d’exécution.

Responsabilité, coordination, direction sont des mots en vogue. Il est important de rendre des comptes, surtout en ce qui concerne l’efficacité opérationnelle et à l’égard des bénéficiaires et des donateurs. Pour autant, il ne faut pas que la priorité aille aux documents à remplir, au détriment de l’action.

Il faut beaucoup plus de transparence pour que la coordination soit efficace, mais la transparence n’est qu’un outil permettant de mieux répondre aux besoins des personnes que nous devons protéger et assister. Pour que la coordination soit efficace, il faut connaître les capacités des divers acteurs sur le terrain.

Je constate aussi que la distinction s’estompe entre l’intervention d’urgence, le relèvement et les activités de développement. Or, je pense que toutes les organisations humanitaires doivent décider sans ambiguïté si elles se considèrent comme des intervenants dans les situations d’urgence ou si elles se voient plutôt comme des agences de développement, et non plus comme des organismes humanitaires au sens traditionnel.

Malgré toutes les discussions et les débats, la communauté humanitaire est loin de partager une seule et même vision de ce que signifie l’action humanitaire de nos jours. Il est difficile d’assurer une coordination efficace avec de nombreux acteurs sans être d’accord sur certaines notions de base.

Vous avez aussi œuvré au développement des partenariats. Pourquoi est-ce important et quelles sont les difficultés ?
Il est important que les Sociétés nationales voient en nous de vrais partenaires égaux. Je considère que l’évolution est positive; nous avons maintenant des accords spéciaux de partenariat avec un groupe de Sociétés nationales, et certaines sont mêmes incluses dans notre mécanisme de déploiement rapide. Je pense que le paysage humanitaire va continuer à évoluer dans ce sens, et que de nouveaux partenariats vont voir le jour, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Mouvement.

Toutefois, pour nouer des partenariats étroits, il faut s’entendre parfaitement sur les principes et chercher des organisations réellement efficaces en termes de capacités professionnelles et logistiques. Avec Médecins sans Frontières, par exemple, qui fait référence en termes d’action humanitaire, les perspectives sont favorables. Je pense que des possibilités importantes de partenariat existent dans le domaine humanitaire, à condition qu’elles renforcent l’impact de notre action.

Le partenariat est-il plus important que par le passé ?
Le CICR a une bonne réputation en ce qui concerne l’accès et le déploiement rapide, mais il y a bien des choses que nous ne pourrions pas réaliser sans les Sociétés nationales sur place, qui sont des partenaires extrêmement fiables. Songeons, par exemple, à l’Afghanistan ou à la Somalie.

À l’avenir, le rôle des organisations humanitaires locales comme les Sociétés nationales sera encore plus important, pour des raisons pratiques mais aussi pour des raisons politiques, au premier rang desquelles les inquiétudes affichées par certains États touchant leur souveraineté. Il est important pour la FICR et pour le CICR d’aider les Sociétés nationales à se renforcer, parce que ces partenariats vont devenir encore plus importants.

Une autre tendance intéressante concerne le fait que le modèle humanitaire traditionnel des pays occidentaux ou nordiques prêtant assistance aux pays « non-développés » est en train de changer. Qu'est-ce que cela signifie pour l'action humanitaire?
Les organisations humanitaires non-occidentales joueront un rôle beaucoup plus important à l'avenir, mais peut-être davantage au niveau régional que mondial. Le financement de l'action humanitaire au niveau mondial continue en effet de dépendre dans une très large mesure des pays donateurs occidentaux traditionnels.

Les organisations humanitaires internationales traditionnelles, dont les sièges sont basés en Occident, pourraient bien continuer à jouer un rôle important. La définition de ce rôle reste une question ouverte. Le fait est que certaines d'entre elles dépendent déjà dans une large mesure des acteurs humanitaires locaux pour mener à bien les tâches sur le terrain. La concurrence accrue pour la mise en oeuvre des programmes parle d’elle-même.
 
Certaines questions importantes concernant les organisations humanitaires internationales traditionnelles restent en suspend ; Auront-elles à changer leurs services? Deviendront-elles des conseillères ou des prestataires de services? Les organisations d'aide occidentales devront concentrer leur réflexion sur leur valeur ajoutée - et cette valeur devra être démontrée dans un environnement plus concurrentiel.

S’agit-il d’une tendance encourageante?
Oui, cette évolution est positive à condition que les actions des nouveaux acteurs locaux et internationaux soient guidées par les principes fondamentaux humanitaires d'indépendance, de neutralité et surtout d'impartialité - que l'assistance soit fournie exclusivement sur la base de besoins auto-évalués. Il s’agit là d’un point extrêmement important.

Quelles tendances mondiales vous préoccupent le plus et lesquelles vous donnent de l'espoir?
J’espère qu’à l’avenir il sera beaucoup plus facile de mobiliser la société civile autour des principes auxquels les humanitaires sont profondement attachés, grâce aux nouvelles technologies de l’information et de la communication.

Ce qui m'inquiète, c'est qu'il y ait encore une augmentation des dépenses d’armement. Regardez simplement le nombre d’armes vendues dans la région du Golfe ou l’étendue du commerce d’armes à l’échelle mondiale. Il ne semble pas que les États se préparent à un monde plus pacifique. Des inégalités en termes de niveaux de revenu et de fortune se creusent également entre les Etats et en leur sein. Le risque de conflit est flagrant face à ce développement généralisé.

Comment le secteur humanitaire peut-il influencer ces questions?
Agir de manière responsable implique d'être clair sur ce qu’on est en mesure de faire ou non. Les organisations humanitaires doivent se concentrer sur les personnes qui ont besoin d'assistance et de protection. C'est là leur fonction principale. La prévention des conflits est une tâche à part entière, le développement aussi et la justice sociale en est encore une autre. En premier lieu, il convient d’assumer ses responsabilités de base. Il est nécessaire d’avoir une perspective large. Mais je pense que nous ne verrons une grande amélioration en terme d'impact humanitaire que si tous les acteurs se concentrent sur leurs responsabilités premières.

Ceci étant dit, il me semble important de mener une réflexion d’ordre plus opérationnel sur les liens entre l'action humanitaire d’urgence, le relèvement initial et le développement, tout au moins afin d'avoir plus de clarté sur les acteurs réellement capables d'agir sur le terrain et dans quelles circonstances.

Les attaques du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis et les guerres subséquentes en Afghanistan et en Irak ont été l'un des événements majeurs au cours de votre mandat. Quel a été d’après vous l'impact humanitaire de ces événements?
Tout d'abord, ces attentats criminels ont été une véritable tragédie et ne doivent pas être oubliés. La réaction qu’ils ont provoquée m’a démontré une fois de plus la puissance de la rhétorique politique, à même de perturber des systèmes de valeurs que nous croyions solidement établis.

Il a suffit de qualifier les personnes amenées à Guantánamo de «pire du pire» pour répandre le message selon lequel elles pouvaient être traitées comme bon nous semblait. Les conséquences de cet état d'esprit ont été observées dans des endroits comme Guantánamo ou Abou Ghraib. On peut tirer comme enseignement qu’on ne peut jamais être trop sûr quand on parle de valeurs en temps ordinaire. Il suffit d’observer les actes qui ont été commis sous la pression. Malgré tout, je rappelerais que des progrès constants peuvent être réalisés grâce à une ténacité inflexible.

Je n'oublierai pas que les Etats-Unis n'ont jamais essayé d'éviter un dialogue très difficile. Ils n’ont pas non plus menacé le CICR de diminuer leur soutien financier dans l’hypothèse où l'organisation ne se montrerait pas plus compréhensive à l’égard des arguments de la «bombe à retardement » [l'idée que la torture pourrait être justifiée dans des cas de menace imminente à la vie humaine] et ainsi de suite.

En ce qui concerne l'applicabilité du droit international humanitaire (DIH) à la lutte contre le terrorisme, je pouvais à peine imaginer dans les années qui ont suivi 2001 que la Cour suprême américaine déclarerait en 2006 que l'article 3 commun aux Conventions de Genève serait applicable à la guerre entre les États-Unis et al-Qaïda et ses affiliés.

[La Cour a estimé que les commissions militaires établies durant l'administration Bush ont violé les garanties de l'article 3 commun selon lesquelles les personnes «mises hors de combat » du fait de leur détention avaient le droit à un «tribunal régulièrement constitué, assorti de toutes les garanties judiciaires reconnues comme indispensables par les peuples civilisés ».]

Il était également difficile d'imaginer en 2001 que seulement dix ans plus tard, la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge adopterait à l'unanimité une résolution renforçant la protection juridique des victimes des conflits armés - une décision réaffirmant que le droit international humanitaire est toujours aussi pertinent dans les conflits armés.

Nous avons parcouru un long chemin depuis la position exprimée par l'administration Bush en 2001 selon laquelle la «guerre mondiale contre le terrorisme » était un soi-disant nouveau type de guerre auquel les Conventions de Genève n'étaient pas applicables. Ceci étant dit, le CICR a aussi beaucoup appris du rude dialogue sur les questions juridiques avec les États-Unis. Certaines des propositions du CICR de développement du droit n’existeraient guère sans cela.

Quelles sont certaines des leçons les plus significatives que vous allez personnellement retenir de votre expérience au cours des 12 dernières années?
L'être humain individuel a toujours été placé au centre de mes convictions philosophiques. A mon avis, les sociétés devraient être conçues de façon à promouvoir le développement individuel autant que possible. Avant de rejoindre le CICR, je n'avais pas pleinement conscience de la mesure dans laquelle l'action humanitaire était en parfaite harmonie avec cette conviction plus abstraite. La vie, la santé et la dignité de chaque être humain sont des concepts essentiels en eux-mêmes et j'ai souvent été impressionné de voir cette croyance transformée en action.

Il est fondamental d’essayer d’adopter le point de vue des personnes dont la vie ou la dignité est menacée et qui n'ont pas de réel soutien. Il ne sera jamais possible de vous mettre dans la situation de ces personnes. Mais un effort d’imagination sincère basé sur ce que vous avez vu sur le terrain est suffisant pour être convaincu que ce qui peut sembler être un petit pas pour vous dans votre situation confortable peut s’avérer une amélioration importante pour les personnes touchées par les conflits armés.

L'étude des rapports du CICR par les délégués qui ont rendu visite aux personnes détenues offre une leçon particulièrement utile à cet égard. Et je ne vais certainement pas ommettre de mentionner la ténacité du personnel du CICR qui, après avoir franchi une étape, songeait déjà à la prochaine. C'est ce que j'apprécie le plus dans le CICR: il s'agit d’action, pas de grands mots souvent trompeurs.

Souvent, en tant qu'humanitaires travaillant sur de grandes questions telles que la mise en œuvre du DIH, les progrès apparaissent lentement. Comment conservez-vous, et comment conserver au sein du Mouvement, des convictions alors même que nous essayons de mettre en œuvre la nouvelle résolution adoptée à la Conférence internationale?
Il est très rare de faire de grandes avancées dans une courte période. Pour moi, la grande leçon des douze dernières années est qu’il faut simplement faire preuve de beaucoup de ténacité. Il faut insister encore et encore.

D’après mon expérience, la lenteur des progrès et des avancées fugaces ne créent pas de problèmes de motivation au CICR. L'expérience démontre que l'action persistante fait une différence. Celle-ci peut être faible, elle peut prendre du temps, mais il est possible de faire une différence.

Dans votre discours à la Conférence internationale, vous avez attiré l’attention sur le fait que l'impact que nous avons en terme de droit international humanitaire est difficile à mesurer, mais que nous pourrions imaginer ce que la guerre serait sans lui.
Nous entendons parler du DIH quand il est violé, mais les cas plus fréquents dans lesquels il est respecté sont rarement évoqués. Il est important de garder cela en tête afin d’avoir une bonne idée des proportions et de ne pas tomber dans un pessimisme inutile. Et je pense que grâce à nos efforts combinés, et pas seulement ceux du CICR, un grand nombre de violations sont empêchées.


Jakob Kellenberger
Photo : ©REUTERS/Denis Balibouse, avec l’autorisation de www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

«J’ai vraiment le sentiment que grâce à nos efforts combinés, nous empêchons de nombreuses violations du droit international humanitaire.»
Extrait de l’entretien complet, disponible
sur le site
www.redcross.int

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

"En 2001, il était également difficile d'imaginer que, seulement dix ans plus tard, la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge adopterait à l'unanimité une résolution renforçant la protection juridique des victimes de conflits armés - une décision réaffirmant que le droit international humanitaire reste toujours aussi pertinent dans les conflits armés. "

 

 

 

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