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Des fondements
plus solides

 

Pourquoi une solide assise juridique est le préalable à toute action humanitaire efficace et rigoureuse.

 

DE NOMBREUX HUMANITAIRES ne se soucient guère des lois et règlements qui définissent et régissent les organisations qui les emploient. Ils se sont engagés, comme volontaires ou comme employés, pour aider les personnes dans le besoin et non pour s’occuper de textes juridiques.

Pourtant, sans assise juridique solide, toute organisation humanitaire aurait bien du mal à maintenir une action humanitaire efficace et impartiale. Dans le cas des Sociétés natio¬nales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, des constitutions, des règlements et des sta¬tuts solides et bien conçus sont essentiels pour pouvoir fonctionner de manière autonome, respecter les Principes fondamentaux et servir d’auxiliaire efficace à leurs gouvernements.

Ce sont là quelques-unes des raisons pour lesquelles le Mouvement est maintenant engagé dans un effort global pour encourager et aider les Sociétés nationales à actualiser, à réviser et à améliorer les statuts et les lois qui les régissent et qui définissent leur rôle. Il n’y a pas qu’en temps de catastrophe ou de conflit que ces textes sont importants. Des lois et des sta-tuts clairs et solides jouent un rôle important et positif pour préserver la crédibilité publique et pour garantir en tout temps la confiance des donateurs et des membres.

Ainsi, la Croix-Rouge suédoise est, à bien des égards, devenue une Société nationale plus forte et plus unie après avoir effectué une révision complète de ses textes statu¬taires, dans le sillage d’un scandale survenu en 2009.

Tout a commencé lorsque des collaborateurs de la Société, au siège de Stockholm, ont eu des soupçons au sujet des factures reçues par le Département communications. Un examen plus approfondi leur permit de cons¬tater que les services décrits dans les factures émanant de deux sociétés de médias et de communication n’avaient jamais été effectués ou avaient été artificiellement gonflés.

Après que la Croix-Rouge a remis ses conclusions aux procureurs, le directeur des communications, puis par la suite deux directeurs d’entreprise, ont été jugés responsables et condamnés pour fraude aggravée.

Cet incident a gravement compromis la réputation de la Croix-Rouge suédoise et celle du Mouvement en Suède; en trois ans, la Société nationale a perdu un tiers de ses membres. Tout a été remis en cause : les salaires des dirigeants, l’efficacité des services, les raisons pour lesquelles la Société nationale n’avait pas décelé la fraude et agi plus tôt. La nouvelle présidente, Eva von Oelreich, qui a pris ses fonctions avec pour devise «Mettre en œuvre nos principes», explique : «J’ai accepté de devenir présidente en raison de la crise». Sa devise avait pour objet de donner une nouvelle image à la Société nationale.

«Quand vous avez perdu la confiance du grand public, le moment est tout trouvé pour introduire un réel changement, car la crise peut vous aider à reprendre la bonne direction. Il nous fallait retrouver la confiance de la population : nous devions retrouver l’âme de la Croix-Rouge.»

Retour aux fondamentaux

Ce fut un temps de remise en question radicale de l’institution. Outre les changements systémiques et structurels, la Société natio¬nale a décidé de ne pas se pencher seulement sur les défauts de procédure qui auraient pu favoriser la fraude, mais aussi sur ses fondements mêmes : l’ensemble de textes, lois, règlements et principes inscrits dans sa constitution interne et dans la législation nationale.

Grâce aux conseils de la Commission conjointe CICR/FICR pour les statuts des Sociétés nationales — un organe de conseillers de la FICR et du CICR chargé d’aider les Sociétés nationales à améliorer leurs textes juridiques —, la Croix-Rouge suédoise a pu donner force à des réformes qui l’ont aussi aidée à retrouver la confiance du public, à attirer à nouveau des volontaires et à favoriser une meilleure cohésion interne autour des principes essentiels du Mouvement.

«Nous avons tenté de tirer parti au mieux de cette crise», assure Dick Clomén, res-ponsable des politiques de la Croix-Rouge suédoise et conseiller stratégique du secrétaire général. «Nous sommes revenus à l’essentiel : les Conventions de Genève, les Principes fondamentaux, l’énoncé de mission du Mouvement; ces textes nous ont servi de base pour tout reconstruire.»

L’une des premières tâches consista à 
mettre en évidence, dans les statuts, le texte des Principes fondamentaux. Eva von Oelreich 
le reconnaît, «nous n’avions pas utilisé les Principes de manière suffisamment expli¬cite. Ils doivent être mis en pratique, raison pour laquelle nous avons lancé le projet Mission Humanité, afin d’établir le lien entre les Principes fondamentaux et les réalités d’aujourd’hui. Avec ces deux mesures, nous avons clairement montré à tout le monde que les Principes formaient l’ossature de notre action.»

Bien que la Croix-Rouge suédoise, qui a vu le jour en 1865, soit largement connue pour ses opérations nationales et internationales, elle n’a jamais réussi à faire promulguer par le gouvernement une loi qui la reconnaisse explicitement, ou «loi Croix-Rouge». Elle a cependant réussi à obtenir une reconnaissance de facto, par la loi sur l’emblème et par une série d’autres textes réglementaires définissant son rôle et ses responsabilités.

En actualisant sa loi relative à l’emblème (dont la dernière révision datait de 1953), la Croix-Rouge suédoise a aussi pu préciser et renforcer son rôle d’auxiliaire, essentiellement par les documents préparatoires qui décrivent l’engagement de la Société a l’égard des Principes fondamentaux.

Cette reconnaissance a joué un rôle critique à l’heure où la Société nationale s’engage, en Suède, dans des débats sur la participation de la société civile aux réactions aux catastrophes et aux autres crises et dans la définition de son rôle auprès des ministères chargés de dossiers comme les demandeurs d’asile, la réadaptation des victimes des conflits et les migrants.

Cependant, le débat sur l’assise juridique de la Société nationale est largement sorti du cadre de telle ou telle question précise. En définitive, les lois et les statuts ne valent que si la Société nationale les applique concrètement. Dans le cas de la Croix-Rouge suédoise, les réformes juridiques étaient étroitement liées aux efforts pour améliorer son fonction¬nement et sa stratégie à long terme.

Une partie importante de cet effort a été réalisée dans le cadre du processus Évaluation et certification des capacités organisationnelles, un outil d’auto-analyse mis au point par la FICR qui aide les Sociétés nationales à évaluer clairement et à traiter leurs forces et leurs faiblesses, et à s’adapter aux difficultés propres à leur environnement.

«La Suède n’est pas un pays particulièrement exposé aux catastrophes et nous n’avons pas connu de conflit depuis 200 ans, relève Eva von Oelreich, mais les modèles des catastrophes et des troubles sociaux évoluent, et les répercussions de ces phénomènes franchissent plus aisément les frontières. Quel est donc le rôle de la Société nationale en termes de nouveaux enjeux humanitaires dans le pays aujourd’hui ? Ce sont des questions que nous devons absolument aborder.»

Un effort à l’échelle du Mouvement

Dans bien des cas, c’est une crise qui pousse les Sociétés nationales à revoir leurs principes directeurs juridiques; or, il serait souhaitable qu’elles réexaminent leurs statuts à intervalles de quelques années.

Du fait de l’évolution de la nature du conflit et de problèmes nouveaux tels que la migration, des pressions se font jour depuis 2009 au sein du Mouvement pour prendre les devants et encourager les Sociétés nationales à adapter les lois qui forment le socle de leur existence et de leur action.

«Nous vivons dans un monde en pleine mutation, sur le plan local comme au niveau global», explique René Kosirnik, président de la Commission conjointe. «Les Sociétés natio¬nales sont confrontées à de nouveaux enjeux. Les lois et les statuts internes qui définissent, soutiennent et encadrent leur actiondevraient donc refléter ces nouvelles réalités.»

Dans bien des cas, cependant, les lois qui définissent le statut des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ont plus de cinquante ans et ont été rédigées à une époque où les structures politiques de leur pays étaient entièrement différentes.

Un grand nombre des règlements internes qui définissent la manière dont les Sociétés nationales sont organisées, gouvernées, ou leurs relations avec le gouvernement, sont eux aussi obsolètes ou ne respectent pas les normes de base définies par les Lignes directrices relatives aux Statuts des Sociétés nationales.

Selon un rapport de la Commission conjointe au Conseil des Délégués du Mouvement à sa session de 2013, à peine plus de 25 % des Sociétés nationales ont adopté des statuts sa¬tisfaisant pleinement aux exigences minimales définies dans les Lignes directrices et dans les avis consultatifs de la Commission.

Pourtant, près de 90 % des Sociétés natio¬nales ont lancé le processus de mise à jour de leurs statuts, après l’adoption, par divers organes directeurs du Mouvement, de résolutions les encourageant à réviser leurs textes et à veiller à ce que toutes les composantes du Mouvement fonctionnent bien dans le respect des Principes fondamentaux.

Une assise juridique solide peut, par exemple, contribuer à protéger les Sociétés nationales contre toute manipulation par les autorités au service de leurs politiques économiques ou sociales, alors qu’elles devraient être capables d’agir sur la base de motifs purement humanitaires. C’est particulièrement vrai dans les cas où un environnement politique polarisé risque de compromettre son indépendance et sa neutralité (voir ci-contre l’encadré sur la 
Croix-Rouge sud-soudanaise).

«Les principes d’indépendance, d’impartialité et de neutralité ont encore gagné en pertinence, relève René Kosirnik. Il est vraiment essentiel que ces principes soient mis en œuvre et vécus par la Société nationale, mais aussi connus et compris par ses partenaires et par la population.»


Eva von Oelreich, présidente de la Croix-Rouge suédoise.
Photo : ©Melker Dahlstrand

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


«Bien des Sociétés nationales auraient pu être déchirées par le conflit, or rien de tel ne s’est produit ici.
Les membres, les employés et les volontaires sont unis pour offrir des services dans les zones tenues par l’opposition comme dans celles qui sont aux mains du gouvernement.»

John Lobor, secrétaire général de la Croix-Rouge sud-soudanaise, selon lequel la cohésion de sa Société nationale est due aux lois qui définissent son statut

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

«Les Sociétés nationales sont confrontées à de nouveaux enjeux. Les lois et les statuts internes qui définissent, soutiennent et encadrent leur action devraient donc refléter ces nouvelles réalités.»
René Kosirnik, président de la Commission conjointe CICR/FICR pour les statuts des Sociétés nationales

 


 

Une ba se pour l’action


John Lobor, secrétaire général de la Croix-Rouge sud-soudanaise.
Photo : ©Juozas Cernius

La législation nationale 
et les statuts de la 
Croix-Rouge sud-soudanaise l’aident à préserver 
son indépendance, 
son impartialité et sa cohésion interne 
dans un pays diversifié 
et déchiré par le conflit.

Au plus fort d’une guerre civile dévastatrice, la Croix-Rouge sud-soudanaise doit apporter une assistance humanitaire impartiale à des catégories différentes de personnes prises entre des factions en guerre. Au cœur de la violence et du chaos, une loi peut-elle faire une quelconque différence ? John Lobor, secrétaire général de la Croix-Rouge sud-soudanaise, affirme que l’adoption de la loi relative à la Croix-Rouge, qui reconnaît officiellement la Société nationale comme un acteur humanitaire indépendant, impartial et neutre, a été un instrument critique pour aider la Société nationale à soutenir des personnes dans toutes les régions du pays.

«La loi relative à la Croix-Rouge a été adoptée par le parlement et signée par le président de la République du Sud-Soudan, explique-t-il. Cela signifie que le gouvernement s’est engagé à reconnaître la Société nationale, qui doit respecter les Principes fondamentaux, et que la Société nationale peut prendre ses propres décisions, de manière autonome, sur la manière de gérer ses opérations.»

Cela ne signifie pas pour autant que les choses se déroulent toujours sans encombre pour les volontaires actifs dans des zones de grandes violences et tensions, mais au moins il existe une base solide pour protester lorsque le gouvernement ou les groupes armés cherchent à interférer dans les opérations d’assistance.

John Lobor évoque un cas dans lequel des volontaires ont été attaqués par des résidents d’un camp proche de Juba, la capitale du pays. «Les gens qui ont arrêté les volontaires les ont accusés de travailler pour le gouvernement, parce que la loi sur la Croix-Rouge avait été signée par le président. Mais nous avons pu aller les trouver et leur expliquer que la loi n’avait pas été signée par le président seul, mais bien par l’ensemble des membres du parlement, qui représentent tous les secteurs du pays et tous les groupes ethniques.»

Il est non moins important, ajoute-t-il, que les statuts internes de la Société nationale contribuent à faire en sorte que les volontaires soient acceptés dans toutes les communautés touchées par les combats. Cela est possible parce que les principes d’unité et d’universalité sont inscrits directement dans la constitution de la Société nationale.

«Notre conseil d’administration et les conseils de nos sections doivent inclure des représentants des divers groupes ethniques qui composent la Société nationale, explique John Lobor. C’est quelque chose qui crée natu¬relle¬¬ment un sentiment positif à l’égard de la Société nationale. Nous sommes la Société nationale de tous.»

De ce fait, la Société nationale a beaucoup plus de chances de pouvoir fournir une assistance humanitaire impartiale aux personnes qui ont les plus grands besoins, quel que soit le groupe ethnique auquel elles appartiennent. Cela contribue aussi à préserver la cohésion dans le fonctionnement de la Société nationale.

«Bien des Sociétés nationales auraient pu être déchirées par le conflit, or rien de tel ne s’est produit ici. Les membres, les employés et les volontaires sont unis pour offrir des services dans les zones tenues par l’opposition comme dans celles qui sont aux mains du gouvernement.»

Un équilibre délicat

Comment peuvent-elles préserver leur indé¬pend¬ance tout en restant pleinement engagées, en tant qu’auxiliaires des pouvoirs publics : tel est sans doute le problème le plus délicat et le plus courant que rencontrent les Sociétés nationales en termes juridiques et éthiques, explique René Kosirnik.

Si le rôle d’auxiliaire n’est pas bien défini et si la relation est trop étroite, la Société nationale peut finir par fonctionner comme une simple branche du pouvoir exécutif; si, à l’inverse, la relation est trop lâche, la Société nationale risque d’être perçue comme une simple organisation non gouvernementale (ONG) comme toutes les autres.

La Croix-Rouge de Mongolie est l’une des nombreuses Sociétés nationales qui s’efforcent de trouver cet équilibre délicat. En 2000, le parlement de Mongolie a approuvé une nouvelle loi sur la Croix-Rouge qui autorise la Société nationale à fonctionner indépendamment du gouvernement et des partis politiques. (Jusque-là, la Société nationale faisait partie du ministère de la Santé et les postes de direction au niveau national et local étaient occupés par des res¬ponsables du ministère.)

«La nouvelle loi a joué un rôle important pour l’évolution de notre Société nationale», explique Bolorma Nordov, secrétaire général de la Croix-Rouge de Mongolie, «mais elle a aussi défini la Croix-Rouge comme une ONG. Nous devons maintenant changer cette définition, parce que la Société nationale est une organisation humanitaire nationale et nous devrions avoir un rôle d’auxiliaire du gouvernement.»

Un rôle d’auxiliaire plus affirmé renforcerait la capacité de la Société nationale de travailler en partenariat avec le gouvernement, et même de bénéficier de fonds publics. Dans un pays aux ressources limitées, où la Société nationale dépend grandement d’un financement international pour réaliser des projets essentiels, l’appui du gouvernement créerait une base de ressources plus équilibrée, ce qui pourrait renforcer l’indépendance de la Société nationale par rapport aux donateurs externes.

Des défis communs

D’autres problèmes peuvent surgir lorsque les Sociétés nationales n’ont pas de statuts internes clairs et actualisés qui définissent leur fonctionnement, par exemple la distinction entre les fonctions de gouvernance et de gestion, ce qui peut conduire à une concentration du pouvoir au sein d’un organe donné de la Société ou dans les mains d’une personne, explique René Kosirnik.

Il est important, ajoute-t-il, de disposer de mécanismes bien définis de partage du pouvoir et de décision sur les questions cruciales, avec un système de contre-pouvoirs approprié entre les diverses composantes de la Société nationale. Les statuts internes sont un moyen important de prévoir ces contrôles et contrepoids.

Par le passé, des lois modèles reconnaissant la Croix-Rouge ont été proposées; aujourd’hui, la tendance est à une flexibilíté accrue afin de tenir compte de la situation humanitaire dans le pays. La Commission conjointe elle-même s’écarte de la prescription de lois «pilotes» uniformes et de recommandations universelles. Elle révise son document de base et penche pour une stratégie plus souple, en recourant à diverses méthodes pour en¬courager l’indépendance, ou le partage de pouvoir en interne, en se fondant sur ce qui peut être mis en œuvre de manière réaliste en tenant compte des cultures et de la réalité politique de chaque pays.

«Il reste un certain nombre de choses sur lesquelles nous resterons inflexibles, en particulier tout ce qui touche aux Principes fondamentaux, assure René Kosirnik. Mais il y a des aspects de nos directives qui pourraient être adaptés, ou appliqués de manière à refléter les réalités, les changements et les difficultés que nous affrontons tous.»

 

 

 

 


Des volontaires de la Croix-Rouge sud-soudanaise participent à une séance de démonstration de premiers secours et de principes humanitaires à la fin de l’année 2013.
Photo : ©Marco di Lauro/Getty Images/CICR

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

«Nous sommes revenus à l’essentiel : les Conventions de Genève, les Principes fondamentaux, l’énoncé de mission du Mouvement; ces textes nous ont servi de base pour tout reconstruire.»
Dick Clomén, responsable des politiques de la Croix-Rouge suédoise et conseiller stratégique du secrétaire général

 


Illustration : ©Ben Shearn

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