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救灾援助:清除法律障碍

 

新的指导方针力求确保灾后援助的及时和适当。

 


2004年12月印度洋海啸过后,大约有200个国际援助机构来到泰国,其中有三分之一是新成立的机构。

桑德拉席美尔普芬尼希领导着一个为追踪所有援助机构的工作而成立的非政府组织。桑德拉说:“援助曾陷入一片混乱。由于没有协调机构,这些援助机构对彼此的工作内容都不甚了解。”

海啸后,国际社会的援助蜂拥而至,这种情形是史无前例的。但不幸的是,分发援助物资过程中混乱不清的现象却十分普遍。要想拯救生命、减轻痛苦,速度至关重要。但美国卡特里娜飓风、巴基斯坦地震以及菲律宾洪水等无数的自然灾害所显示出来的问题是:国际救灾工作常常因法律约束或是缺少相关法规而受到阻碍。

国际联合会高级法律官员戴维菲舍尔说:“法律障碍能像疾风或被冲毁的道路一样阻碍国际救灾行动有效进行。”但缺少规则也同样会导致应对行动缺乏协调、不恰当甚至是浪费,受影响的人们也因此无法及时得到适当的援助。

法律瓶颈

冗长的海关手续是援助物资迅速送达的主要障碍,此外,如果救灾物资不能免税,援助机构将面对巨额的账单。在印度洋海啸过后,数百个集装箱被长时间滞压在斯里兰卡和印度尼西亚海关,集装箱内的帐篷、毛毯、装尸袋等急需的救灾物资无法及时送达,而里面的食物也都腐烂了。另外一个广为人知的事例是,斯里兰卡当局因乐施会进口了25辆车而向其开出了一张一百多万美元的税单。

虽然开始时人道工作者一般都能入境,但他们常会遇到续签签证及获得工作许可等问题。

在一些灾难中,已在受灾国依法注册的国际非政府组织能够为其国际救灾人员取得工作签证。然而,那些在灾难发生时尚未注册的非政府组织经常发现申请过程困难重重,其中许多组织只得在未取得任何法律地位的情况下开始工作。这也给雇用当地职员、开立银行账户以及取得免税待遇制造了很多难题。对外国医生的要求也经常不适用于灾难局势,这导致他们的援助受阻,或者更常见的是缺少规则而当局却佯装不见。

此类问题并非仅出现在某个国家或某些紧急情况中。在逐步形成的灾难中,援助机构也会因官僚作风遇到一些阻碍。在2003到2006年间的马里粮食危机与蝗虫侵害中,繁冗的海关手续阻碍了援助工作及车辆,使紧急食品供应推迟了数周。

缺乏法律准备并非只是发展中国家所面临的问题。在2005年卡特里娜飓风期间,美国的各个政府机构就需要何种援助发出了多种信号,结果导致一片混乱。由于没有一个专门的中央机构来协调国际援助,一些来自瑞典与瑞士的救援飞机被取消了。

缺乏问责制度与质量监督

然而,不能仅仅将此归咎于政府的法律障碍。国际援助机构常常未能尊重各国当局及国内救灾工作者在管理救灾工作中所发挥的主要作用,它们送去了不适当的援助,反而给当地的工作带来更多困难。海啸过后,包括圣诞老人外套在内的过冬衣物被送到了印度尼西亚这个以穆斯林为主的国家,救济物品中甚至还有“伟哥”、高跟鞋等其它一些不适当的物品。

菲舍尔表示:“那些急需的援助物品往往被滞留在了不适当的援助物品之后,这不但不能帮助到那些危难中的人,还占用了宝贵的储藏空间并玷污了国际救灾机构在当地的形象。”

与太多不适当的援助一样,如何协调激增的国际参与者也是一个令地方当局头痛的问题。海啸后,来自数十个国家的两百个机构以及军防与民防人员来到了印尼的班达亚齐省。少数国际参与者提供了劣质的物品与服务,给整个救灾工作抹了黑。

澳大利亚国防部队中将埃文卡林讲述了来自美国新泽西州自称“援助亚齐的母亲”的5个家庭主妇的事。她们来到印度尼西亚并坚持要求去亚齐,但因为她们明显不具备任何提供帮助的能力或技术,后来只得回家。据报道,还有一个援助机构在为某村庄的儿童进行疫苗接种后没有留下任何已接种儿童的记录,导致了混乱也增加了工作量。

菲舍尔表示:“我们并不是想打击人道行动的积极性,但我们要确保人们的好意没有妨碍到援助工作。”

有效的指导方针

2001年以来,国际联合会通过其“国际救灾法、惯例及原则”项目,一直在研究如何赋予国际救灾一个坚实的法律基础。在与各国政府、各国红会、非政府组织、联合国机构及其他利益相关方进行了磋商并确定了现行国际法规的空白之后,国际联合会制定了一系列指导方针,清楚地规定了国家和援助机构的作用与责任。

菲舍尔说:“运用这些指导方针有助于各国政府在灾害袭击前就预见到需要解决的法律问题,而不是在危机降临后的一片混乱中才着手处理这些问题。这样,援助物资就能更快、更有效地送到受难者手中。”

指导方针规定,救灾工作应由受灾国领导,并由其决定何时或是否需要国际援助。受灾国还在确保国际援助的效率与质量方面起着关键作用。

他表示:“如果能证明所带来的援助物品确为急需,那么你们就能更快地通过海关,工作人员的资格也会更易于得到承认。”

虽然指导方针是自愿遵守的,菲舍尔认为它并不比那些有约束力的法规效力差。他认为:“关键是让各国政府相信,在法律方面做好准备,对国家及那些易受灾难影响的人都是有利的。”

2007年11月,在日内瓦举行的第30届红十字与红新月国际大会上,各国政府与运动各组成部分一致通过了该指导方针,许多国家都对其不具约束力的特征表示欢迎。

出席会议的危地马拉政府代表伊丽莎白巴尔德斯说:“指导方针主要优势之一是其非约束性、灵活性及普遍适用性。”她指出,危地马拉将其作为改进国内法的重要工具。

一些国家在指导方针尚未被正式通过前就已将其付诸实施了。菲律宾代表在大会上表示,自2005年起,菲律宾就一直与其他东盟国家在该地区的年度救灾演习中运用该指导方针。在他作上述发言时,两股热带台风正冲击着菲律宾沿海地区,考验着该国救灾工作的准备情况。

在国际大会上,澳大利亚红十字会代表表示指导方针将会发挥作用,“制定该指导方针的倡议是国际联合会近年来最重要的工作成果之一……海啸期间,许许多多参与者想要提供帮助,但有些援助是无用的。援助也有优劣之分。比如,送到灾区的药品已过期或快要过期,并且还贴着外语标签。指导方针正是要解决这些问题。”

气候变化使世界正面临着越来越多的自然灾害,因此国际联合会鼓励各国政府运用这一指导方针。

国际联合会副秘书长易卜拉欣奥斯曼指出:“大多数政府直到最后一刻才着手处理有关规范国际救灾工作的细节问题。鉴于跨国救灾工作的复杂性不断提高以及参与者数量的日益增长,长此以往,这种做法是难以为继的。”

国际联合会携手世界卫生组织,计划向湄公盆地的几个国家提供专项技术援助,来研究他们如何充分地运用这一指导方针。国际联合会还计划向亚太地区其他国家以及拉丁美洲和非洲国家提供类似的技术支持。

但当灾害袭来时,真正的考验就开始了。

 


2007年11月,在导致80万人无家可归的洪灾过后,墨西哥塔瓦斯科州居民在扛运食品。
©REUTERS / HO NEW, COURTESY www.alertnet.org

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


一个年轻的印度海啸幸存者 在灾后捐赠的衣物中选了一条裙子。
©REUTERS / ARKO DATTA, COURTESY www.alertnet.org

克莱尔•杜尔 (Claire Doole)
克莱尔杜尔是驻瑞士的一名自由记者。
更多信息,请访问:www.ifrc.org/idrl

 

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