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有家可归:灾后住所重建


 

“速建”旅馆、桑拿浴室和椰子树叶也是各国红会为受灾人群解决住所问题的方法。

 

在斯里兰卡卡卢特勒一个名叫卡哈维塔盖赫纳的小村子,苏达特罗哈纳正在他那间狭小的工作室里,对几张咖啡桌做最后的加工。直到最近,这间工作室一直都是他们一家人的临时住处。

2004年12月26日,在袭卷斯里兰卡沿海地区的印度洋海啸中,罗哈纳夫妇和两个孩子失去了他们简陋的木屋。他们死死抱着一棵棕榈树才幸免于难。

罗哈纳说:“我们虽然失去了一切,但保住了性命。现在三年过去了,我们这群人又重聚在一起,终于可以从过去的阴影中走出来了。”

九个月前,卡哈维塔盖赫纳不过是在岩石坡上的一块空地。现在,这儿有19栋粉刷一新的砖房,每栋门前都有一个新种上的花园。一对老夫妇坐在阳台上,看一群男孩在穿过这个小村庄的泥土路上打板球。罗哈纳一大家人和邻居们在政府的资助下,买下了这块距离海岸15公里的土地,自己动手重建家园。

克服重重困难

在斯里兰卡,海啸损坏或摧毁了12万户人家以及该岛三分之二的海岸地区。永久性住房成为首要的人道需求。一支红十字与红新月工作组启动了国际红十字与红新月运动有史以来规模最大的永久性住房项目。到2008年年底,它将建成近3万套住房或为此提供经费。

但这也并非易事。一切灾难都会给人道参与者带来一系列文化、政治或后勤挑战。印度洋海啸也不例外。在斯里兰卡,最终还是社区的民众提供了大部分的解决办法。

起初,斯里兰卡红十字会被要求向政府的计划提供支持,即雇用建筑承包商在政府提供的地点重建整个社区。可是有些选址并不合适:一些地方曾是稻田,对其进行排水和填平将花费高额的费用;还有一些地方是废弃的采石场,有着陡峭的斜坡,必须大片修建梯田。一些地方,建房地点距海岸20公里,曾在海边居住的渔家都不愿搬去那儿。在许多灾难过后,还存在土地所有权迟迟不能确定的问题。在一些国家,非法采伐一直是重建项目中遇到的问题。在斯里兰卡,更糟的是通货膨胀问题,该国通胀率超过了20%。

2005年10月,斯里兰卡政府放宽了有关距海岸100至200米内“禁止建房”缓冲区政策,该政策本是想让社区远离海岸。现在很多家庭能返回原住地。为了帮助他们,国际联合会开展了“社区恢复与重建合作”,这是一个独一无二的联盟,通过世界银行管理的机制和补充拨款计划向这些家庭提供了超过4800万美元的资金。该联盟的合作伙伴包括斯里兰卡红十字会、9个伙伴国家红会和瑞士发展合作组织。联合国人居署(即联合国人类住区规划署)在一线提供技术支持。斯里兰卡红十字会的社区宣传员帮助受益者开展重建工作。

在这一合作计划的支持下,罗哈纳的乡邻们修建了符合他们生活习惯和习俗的新房子。在斯里兰卡的一些地区,居民还修建了敬拜用的房间,将厕所与主屋分开修建,并确保前门不朝西开。

罗哈纳是个木匠,他还担任他们村的社区发展委员会主席,该委员会是一个管理重建事务的自助小组。该委员会以集体的方式开展工作,能够以优惠价格请到泥瓦匠以及批发购买原材料。

社区发展委员会还有一个职责是确保施工进度稳步推进,因为只有当每户都达到同一标准时,追加拨款才能到位。

罗哈纳说:“我有个邻居有精神方面的障碍,还有一个是寡妇。我们在建房方面给他们出了不少主意还给了他们许多帮助。”

在斯里兰卡,集体工作方式是必不可少的,它有助于克服一些困难。有时沙石、水泥等物资会短缺。此外,由于海啸造成对熟练工人的需求,熟练工人也不够。

斯里兰卡政府与泰米尔伊拉姆猛虎解放组织在该国北部和东部的冲突也拖延了重建进程,限制了通行,使得钢材和水泥等材料的运输非常困难。

社区重建

对许多新的定居点来说,取水是个大问题。卡哈维塔盖赫纳村正在挖掘一口公共水井以满足当地用水需求。该项资金来自于“社区恢复与重建合作”,该项目按户下拨一定资金用于社区基础设施建设。

斯里兰卡红十字会前任主席、协调红十字与红新月运动在斯里兰卡所开展工作的特别工作组组长蒂萨阿贝维克勒马解释道:“人们的需求各不相同。一个65岁的寡妇需要的可能不仅仅是资金或一点关于重建住房的技术建议。社区发展委员会不仅要增强社区的自身能力,还要赋予他们自行决策的权利。”

红十字与红新月的另一项工作是帮助在新定居点生活的人谋生。社区宣传员教每家每户如何开垦自家园地,帮助他们与提供木工、发动机修理及电工等方面职业培训的非政府组织及政府机构取得联系。社区发展委员会还担当红十字开展的急救等项目的切入点。这样做的目的是使许多委员会成为斯里兰卡红十字会的基层单位,增强国家红会的工作网络。

速建旅馆

国家红会提供紧急住所的历史可以追溯到某些有记载的、最早的救济行动。

美国红十字会档案显示:1889年,宾西法尼亚南福克大坝溃堤,美国红十字会建造了六栋两层楼的木制“旅馆”为洪水灾民提供住处。它们虽然采用旅馆式运营方式,但对洪灾受害者完全免费。

1949年,住所在一次大规模行动中发挥了突出作用,该行动是为身处黎巴嫩、叙利亚、伊拉克以及今天的约旦的大约30万巴勒斯坦难民提供帐篷等必需物品。据当时的一份报道称,那儿的条件极为恶劣:“帐篷容纳了设计容量三倍以上的人……那些不住帐篷的人住得也一样拥挤,通常在一间大屋子里隔出几尺见方的地供一家人住,而且常常是在地下室,几乎很难有足够的采光和通风。他们就是在那种难以形容的悲惨环境下做饭、吃饭、睡觉。”

对那些在1956年匈牙利革命后逃到奥地利的3.5万名匈牙利难民来说,生活要稍微好些。奥地利政府建起了24处营地,从石头城堡到曾经的军营,由12个国家红会管理。1957年的一份报告写道:“盥洗室与卫生间仍需要改进。一个显著的进步是芬兰红会向其管理的营地送去了一个桑拿蒸气浴室……菜单都提前计划好以保证每周有5天能提供两顿热餐,主菜之外配有汤或热饮,周日供应烤牛肉或猪肉。”

20世纪70年代,非政府组织参与了立足社区的项目,这些项目主要解决一些导致紧急事件的根源问题并鼓励自给自足和可持续发展。而这些观念并不常被视为红十字红新月的职责或工作方法。

1973年,成千上万名来自越南高地的人沿着胡志明小道逃避战乱。与新西兰红十字会福利小组一起在那儿工作的印尼代表团主任鲍勃麦克罗说:“在营地生活了一个月之后,我们发现他们的精神几乎要崩溃了,于是我们与政府协商请求给他们土地。”

接下来红十字红新月开展了可以说是首批全面的住房项目之一,这些项目不仅重建房屋,还重建了整个社区。

麦克罗回忆说:“我们一拿到地,就带着工作组到树林里去砍竹子,一周之内就开辟出一处新的定居点,而且看上去好像人们在那里已经生活了一年。”

在越南,人们按各自的技能组成不同小组。铁匠制造建筑工具和园艺用具;农民开垦苗圃,为每家每户提供香蕉树苗和树薯苗;妇女利用她们的编织技能,为临时住所编织席子和顶蓬。两年内就建成了4千间临时住房。

近来,灾害数量大幅增加,住所的重要性日益突显。仅在亚洲,从巴基斯坦到朝鲜,2007年有大约6千万人受灾害影响或因灾害无家可归。在加纳、布基纳法索、多哥、苏丹与乌干达,以及在西非和东非与其相邻的国家,洪水导致两百多万人流离失所,这些人不得不到收留他们的家庭里或者学校和其它公共建筑物中寻求临时避难所。费利克斯飓风在尼加拉瓜损坏了约10万所房屋。2007年,玻利维亚遭受低地洪水和高地冰冻天气的双重袭击,受灾人数超过30万。2008年年中,缅甸有近两百万人受纳尔吉斯飓风影响无家可归,中国四川大地震导致数以万计的房屋无法居住。

心灵的平静

根据2005年在首尔召开的红十字与红新月国际大会的提议,国际联合会于次年在日内瓦秘书处增设了住所部。一项由联合国资助的调查得出结论:住所是人道组织能更好地合作以确认需求、提供资源的领域。于是,在2006年9月达成了一项协议,该协议规定,在自然灾害中,国际联合会担当主导作用,负责协调各组织机构提供紧急住所的工作。全球致力于提供紧急住所的组织群的其他成员还包括:联合国人居署等联合国机构,非政府组织(如国际关怀协会、挪威难民理事会、乐施会、人类家园、伊斯兰救济组织及救助儿童会),灾难救援工程师协会和避难所中心组织等服务提供方、捐助者(如美国国际开发署)。在灾害发生时,该组织群范围会扩大到包括地方非政府组织和政府代表们。

国际联合会住所部负责人格雷厄姆桑德斯表示,除了帐篷和塑料布之外,人道工作者需要看得更远一些。

“更重要的是‘提供住所’的过程。我们是否考虑到人们的安全和隐私?我们是否可以保护人们免受天气的影响?我们是否在减少他们面临未来灾难时的风险以及脆弱性并帮助他们增加谋生机会?”

或者正如亚齐海啸幸存者达尔尼特所说的:“家是这样一个地方:在那儿,你能够拥有心境的安宁,和家人分享简单的快乐,夜晚踏踏实实地入睡,醒来面对全新的一天。”

作为提供住所组织群的召集者,国际联合会的作用在于为更好地准备应对全球紧急住所需求提供支持,提升行动能力并在灾难后协调有关提供紧急住所的援助工作。其中一部分的工作就是在国际联合会巴拿马、迪拜以及吉隆坡的地区后勤中心储备帐篷、防水油布、铁丝、锯子、锤子、钉子及其它必需的建材。快速分发这些建房必备工具包将使受灾家庭能够利用他们自己残留或获得的材料开始自己修建住所。

2006年到2008年4月间,由国际联合会领导的由多个机构组成的工作组被派到8个主要灾区(见表)。工作组在一线的主要任务是将所有参与建设临时住房的人道参与者集中在一起,提出一个协调一致的应对方式。应对方式常常利用当地的特长。比如, 在2006年印尼日惹市大地震后开展的应对工作就是受了爪哇“互助合作”传统的启发。一组组接受过抗震建筑与财务管理方面培训的印尼红十字志愿者在村子里开展工作,帮助人们用竹子、绳子等当地能找到的便宜材料建造牢固、耐用且可灵活搭建的住所。

作为住所组织群的召集者,国际联合会在国际舞台上扮演着崭新的、富有活力的倡导者角色。2008年4月,一组国际救援机构警告说,在已造成4千人死亡、150万间房屋被毁的锡德飓风横扫孟加拉国数月后,该国仍有数十万家庭面临着渐渐逼近的季风威胁。桑德斯代表全球致力于提供紧急住所的组织群以及在孟加拉国提供住所援助的所有机构表示,这些家庭将要在一些用塑料布和防水油布搭起来的不堪一击的住所里度过一年一度的雨季。乐施会、国际关怀协会以及该组织群其它成员对桑德斯的行动呼吁予以支持。

2003年以来,各国红会用于修建住所的支出超过2.89亿美元。无论在哪里,只要有可能,他们都建造比以前更好的房子,使人们不再面临相同的威胁。在加纳北部,易卜拉欣沙伊卜的八口之家刚搬进加纳红十字会为2007年洪涝灾害后无家可归者修建的320所坚固住房中的一所。

他说:“这所新房子跟我以前住的房子大不相同。它坚固结实,不管将来闹多大的洪灾,它都能经受得住。”

罗哈纳站在他家由砖块和砂浆建成的两间新屋前说现在生活比以前好多了。

他说:“建这个社区意味着学习团队工作。这使整个社区的关系比以前更加紧密了。”

帕特里克•富勒
帕特里克富勒是国际联合会驻斯里兰卡办事处的传播协调员。
更多报道来自菲律宾红十字会的玛丽亚科拉松达孔和加纳红十字会的穆斯塔法迪亚洛。
网址
www.proventionconsortium.org
www.unhabitat.org
www.unhcr.org
观看有关在秘鲁提供紧急住所的短片,请登陆:
www.ifrc.org/peru-earthquake

斯里兰卡,拉戈斯瓦特村。男孩们推着一辆自行车在房子之间走着,这里的44栋房子是印度洋海啸之后修建起来的。
© PATRICK FULLER / INTERNATIONAL FEDERATION

重建得更好

2006年底,菲律宾遭受了4次台风袭击,近60万户房屋完全或部分被毁。菲律宾国家红会与国际联合会竭力寻找一种低成本的方法向1.5万户家庭运送建筑材料。大约400辆卡车将3400吨材料从港口运往60个仓库,受灾家庭可从这些仓库领取所需材料。新建成的住所必须能承受每年大约20到25次台风袭击。过去,贫困的处境迫使一些家庭不得不选择不安全、靠近河岸的地方或易滑坡的山上建房。村民们学会将柱子深深植入钢筋混凝土中,而不是直接钉在地上。他们还学会用栓紧器固定顶篷,并用交叉支撑方法来加固房屋。红十字志愿者和工作人员得到技术培训,并通过建造样板房将技术教给受益者。将钢筋、镀锌波形铁板与椰树和竹子等当地材料搭配使用,这样能保留当地住房的传统样式。可能的话,尽量在当地采购物美价廉的材料,这样也可帮助受灾害影响地区的商家和劳动者维持生计。在8个月内,重建起了1万2千所房屋。

印度尼西亚,里加村。印度洋海啸中两个年幼的亚齐幸存者在一个过渡板房里休息。
©HOTLI SIMANJUNTAK / INTERNATIONAL FEDERATION

提供住所的组织群

2006年以来,有多个机构参与并由国际联合会领导的致力于提供住所的组织群已经被派往八个受灾地区帮助那里500多万名房屋受损的人:
1、2006年印度尼西亚地震
2、2006年菲律宾台风
3、2007年莫桑比克洪灾
4、2007年巴基斯坦洪灾
5、2007年孟加拉飓风
6、2008年塔吉克斯坦寒潮
7、2008年缅甸飓风
8、2008年菲律宾台风

中国四川,擂鼓镇。一个小男孩在2008年5月大地震后搭起的帐篷间奔跑。
©REUTERS / JOE CHAN, COURTESY www.alertnet.org

在班达亚齐建造过渡板房的图纸。
©VIAN AGUSTINA / INTERNATIONAL FEDERATION

斯里兰卡:新屋的钥匙。
©GAYA MAGESWARAN / INTERNATIONAL FEDERATION

印度尼西亚的一个新家
©HOTLI SIMANJUNTAK / INTERNATIONAL FEDERATION

严寒中的温情

2005年10月8日一场里氏7.6级地震袭击了巴基斯坦北部山区,这片广阔而偏远的地区有近60万户农家住宅被损坏或摧毁。国际联合会驻巴基斯坦办事处的传播协调员约翰图洛赫说:“冬季即将来临,我们必须迅速组织应对。我们察看已有资源以及在哪些地方我们能产生最快的影响。”
大约7万顶过冬帐篷被分发下去;在接下来的8个月内,3万5千户家庭得到了建房工具包。工作的重点在于提供装有镀锌波形铁板、工具、防水油布、绳子和铁丝在内的修理工具包。有了这个工具包加上他们受损房屋中残留的一些物品,受灾家庭就能自己开始重建工作了。在巴基斯坦,最大的挑战也许就是那些地处偏远,没有红新月会的分支机构,基础设施也很薄弱的地方。图洛赫解释说:“在一些地方,我们用直升机空投物资,但更多的时候我们设立补给站。人们从居住地步行过来,将我们供给的物资绑在毛驴上带回家。”
与此同时,红十字国际委员会和十几个国家红会在巴控克什米尔地区提供一线医院、基础卫生保健医疗队、防水油布、帐篷和建筑工具,这些对于度过喜玛拉雅的严冬都是至关重要的。

斯里兰卡,人们在修建房屋。
©IVIS GARCIA-ROJAS / INTERNATIONAL FEDERATION

冲突中的住所

住所在广义上应被视为“建设居所的过程”,因此它必须包括一些必要服务,如水、食物、卫生、健康、教育以及恢复人们尊严的项目。
冲突期间,对住所的需求通常是由国内流离失所问题造成的,也常常是可以预见的。这使我们能够与相关各方制定应急规划并进行筹资。
为冲突中的流离失所者提供的住所一般都设计为在极短的时间内使用。为防止种族冲突、过度拥挤和浪费自然资源等更多的问题,人们应在条件允许时尽快返回家中并逐渐恢复自给自足。
一个包括塑料布、绳子、杆子和钉子的工具包就可以保护一个家庭免受日晒雨淋。然而,人们只能在塑料布下生活几天。对于中短期住所问题的解决,家庭帐篷是相对简单且可以快速到位的方法。聚酯棉制帐篷虽然不完全适用于酷热或严寒天气,但至少可使用12个月。
一种虽然耗时但却更为持久的解决方法是使用当地材料,如椰子和丛林树木、椰子树叶、粘土、木材和草。另一种选择是仿造当地的建筑样式,这样受益者重建住房时就无需太多技术支持。这种方法还更适合极端气候条件,并能够根据需要进行改进和补充。
冲突中,住所项目常常因政治原因遭受阻碍。人道援助的首要考虑是住所必须建在安全且适合的地方。冲突各方可能有其它优先考虑,这些考虑或是基于种族清洗,或是基于将流离失所者用作人体盾牌,这使得需要住所的人无法获得合适的临时居住地。
一个重要挑战是提供的解决方案不会使受益人产生依赖性或与当地居民关系紧张。要达成一个可行方案,必须同各方展开对话。
当自然灾害袭击冲突地区(如袭击了斯里兰卡部分地区及印尼亚齐省的印度洋海啸以及2005年南亚地震),国际红十字与红新月运动将对其资源进行协调。在受冲突影响地区,红十字国际委员会与该国红会共同努力;在非冲突地区,国际联合会与该国红会携手工作。

亚历山德罗•朱斯蒂
红十字国际委员会水与居住环境部,日内瓦

2003年,利比里亚。逃离战乱的人们步行前往首都蒙罗维亚。
©VIRGINIA LA GUARDIA / ICRC

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