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一个救灾法律案例

 

良好的灾害应对法律可以帮助救援机构拯救生命,而不得当的法律妨碍对灾民施救。红十字红新月运动希望世界各地实施有利于救援工作的法律变革。

几十个临时帐篷搭建在尘土弥漫的平原上,这是2007年秘鲁皮斯科发生大地震后无家可归者的宿营地。

艾德·卡塔赫纳一家七口就住在其中一个帐篷里。其实,这些所谓的帐篷很难称得上是帐篷。草席、麻袋和纸板拼凑在一起算是帐篷的墙,一块蓝色的油布构成帐篷的顶,下雨时还漏水。帐篷内的地上满是污垢。

晚上只能用蜡烛照明,用水要到150米远的一个水井去打,厕所就在旁边。

像营地里其他人一样,卡塔赫纳仍然受困于一个尚未明确的法律问题,这个问题对贫困的灾民有共同影响。在政府允许灾民拥有现所占据的小块地皮的所有权之前,他们谁都无法修建坚固的房屋。

卡塔赫纳说:“现在的情况是聊胜于无,但该有的我们还是没有。”卡塔赫纳56岁,矮而粗壮,靠替人看孩子和洗衣服为生。

那场8.0级的地震把沿海城市皮斯科夷为平地,造成500多人死亡,城市大部分地区成为废墟。这场地震不仅暴露出秘鲁基础设施的脆弱性,而且显示出该国在应对自然灾害和灾后重建法律方面的缺陷和不足,而这是一个世界上许多受自然灾害影响的国家共有的问题。

法律问题还耽搁了国际联合会和其他国际组织震后立即向秘鲁发送的援助,包括车辆、药品,甚至一部便携式X光机。秘鲁政府不仅要努力抗震救灾,还要费力接应通过该国的机场和边境用飞机、火车和汽车纷纷运入的援助,而且其中的许多援助物资还问题重重。

为在世界各地应对此类情况,国际联合会带头采取行动,积极解决涉及救灾和灾后恢复的法律问题。该组织还在秘鲁和其他地方组建工作组,帮助有关政府审查他们的法律政策,确保一旦再发生自然灾害,他们既能加快人道援助的进入,又能充分监督人道援助的质量。

未雨绸缪

国际联合会《世界灾害报告》曾强调指出这样一个事实,即国际社会有一个综合的和普遍接受的针对武装冲突的国际法律框架,但针对自然灾害救援工作的这种框架却支离破碎和鲜为人知。此后,国际联合会在2001年开始实施了“国际灾害应对法律、规则和原则”项目(简称IDRL项目)。经过几年的努力后,2007年召开的第30届红十字与红新月国际大会一致通过了一套新的关于便利和调整入境援助的指南,这套指南是依据现有国际法律和条约制定的。

国际联合会倡议各国政府采用这套无约束力的指南。该指南全称为《便利和规制国际救灾和初期重建援助的国内指导方针》,简称IDRL指南。联合国大会和其他政府间论坛鼓励成员国利用IDRL指南加强各自国家的救灾法律(见上框)。

国际联合会律师大卫·费希尔表示,IDRL指南是“专为帮助各国审查其各自的法律规定而制定的”。费希尔负责监督各国支持实施IDRL指南情况。

“就国际救援活动中的有关规章制度问题事先做好准备对政府是有好处的。”他说,“危机发生后再制定一套全新的规则根本来不及。有的政府准备得比较好,但大多数政府在这方面基本没有相应的法律。他们认为车到山前必有路,等规章制度问题来了再去解决。”

灾难来临则为时已晚

当2007年8月15日18时40分大地震袭击位于震中的皮斯科时,地面剧烈晃动了三分钟,大多数土坯居民房和办公房被震得粉碎。

皮斯科位于利马南部,距利马三个小时车程,人口13万。地震发生后,外国政府和国际援助组织立即开展救援,向皮斯科发送救灾物资。然而,如同大型救灾中经常遇到的情况一样,政府和援助机构收到大量不合适和不需要的援助物品而应接不暇。例如,成堆成堆由秘鲁人和外国人捐助的衣物不得不扔掉,因为这些衣物又脏又破,或者因为储存和分捡它们太费时费力。

“很多方面都是一团糟。”国际关怀组织在秘鲁负责救援行动的米洛· 斯塔诺耶维奇说道。

同时,有些本来可能起到作用的援助由于管理问题而无法实施到位。六名来自哥伦比亚红十字会和巴拿马红十字会的医生前来给地震灾民提供医疗救助,但却不能开医疗处方,原因是他们没有秘鲁卫生部批准的处方权。秘鲁红十字医生胡安·科尔德罗说:“我们不得不一直让秘鲁医生陪着他们,这使我们的灵活性受到限制。”

与此同时,知名国际救援组织送来的一些急需物资(汽车、帐篷、抗生素等)由于各种原因在海关不能通关。例如,泛美卫生组织(PAHO)从美国运来的一台给皮斯科医院的便携式X光机(皮斯科医院的X光机在地震中被毁坏)被扣留在秘鲁海关。

尽管皮斯科地震后没有一台X光机,这台援助设备却在海关扣着,直到泛美卫生组织官员获得了进口证、秘鲁国家核能研究所特许证和秘鲁卫生部许可证后才被放行。

只是一个例子

虽然有上述问题存在,但不可否认的事实是,大多数援助是获得了通过的,秘鲁的现有灾害应对法律是允许国内和国际救援机构在灾后立即开展应对工作的。皮斯科地震后秘鲁的经验揭示了许多政府在权衡必要的进口和卫生法律与紧急灾难应对上所面临的挑战。

这些问题并非秘鲁所特有。

2010年1月海地发生毁灭性地震后,牛津饥荒救济委员会(Oxfam)有50台车辆在海地海关被扣了六个月。该组织只好以每辆车每月3,000美元的租金租车用。

在印度尼西亚,2004年海啸后,当局收到好几吨过期药品和食品,以及许多因产品标示语言不是印尼语而无法使用的药品。

但是,现任国际联合会美洲地区IDRL事务协调员的伊莎贝尔·格兰杰介绍说,印度尼西亚在改进灾难应对工作上取得了相当大的进步,某种程度上是因为为班达亚齐救援建立了一种“一站式”批准程序。这使援助工作者可以在一个地方找到所有政府有各关部门和机关的官员,从而加快了救援工作。

编制一份名单

2007年IDRL指南提出了一种类似的灾前管理方法,即鼓励政府建立一个登记册,把预先批准的可经“快行道”通过入境管控(如海关)的国际人道组织专门登记下来。政府还应该允许在灾害发生后登记其他有能力提供所需援助的救援机构。

明确哪些人道组织能够提供有价值的援助变得特别重要,因为越来越多的机构和组织竞相帮助受灾国家。格兰杰说,2001年印度古吉拉特邦发生地震后,大约100个非政府组织前往救援,2004年伊朗巴姆地区地震后,前往救援的组织有120个,2004年印度洋海啸后前去救助的组织有200个。在海地,约550个非政府组织获得登记,但据一些观察家估计,有多达12,000个组织在现场施救。

“这对当局成了一种负担。”格兰杰说,“他们难以把这些组织都协调好。有些组织没有准备好就来了。”

可喜的是, 有些国家的政府开始采用IDRL指南,印度尼西亚是先行者。新西兰、挪威和巴拿马还利用这套指南制定了关于国际救援的新的规则和程序。在欧洲,随着欧洲联盟条约使国境通行更加容易,在那些过去认为没必要调整或便利外来国际援助的国家,出现了在灾害应对法律上开展合作的迹象。

费希尔坦承,这个进程很缓慢。灾害应对法律问题在世界灾害报告中提出来已有十年了,在红十字与红新月国际大会上被列为重要事项已有三年,但迄今只有少数国家进行了全面整改,另有十几个国家目前正在对现行立法进行正式审查,并在某些情况下起草新的立法。

由于这项立法改革缺乏自然支持者和大量国内支持者,这个问题可能很难引起重视。而且,政治家们可能认为制定接受国外援助程序是一种示弱的表现和一种依赖外人的标志。费希尔认为,国家红会在这个过程中可以利用IDRL引导争论和加强备灾。

一个复杂的过程

但是,消除法律后果并不象听起来那么简单。政府对进入本国的人员或物品进行管控是合法的。人道救援有时鱼目混珠,未经训练的志愿者、不诚实的医生、未经测试的药品、有害的援助物资、甚至趁机混入的人口贩子层出不穷。良好的灾害应对法律需要把这些事实考虑进去,因此国际联合会正在提供法律指南,提出一套指导改革的程序,而不是为每个国家提出一种一刀切的解决方案。

在美洲,有关项目正在哥伦比亚、海地和秘鲁实施,而且有更多的项目计划在阿根廷、智利、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多和牙买加等国开展。

在秘鲁,有关各方正在积极改进灾害应对法律,参与者有政府各部的代表、两位知名商人、联合国和四个人道组织(包括国际联合会)。“这项协作很广泛。”被国际联合会聘请为这项工作提供支持的律师古斯塔沃·阿德里安森说,“由于皮斯科和海地及智利出现的问题,政府认识到了此事的重要性。”

与此同时,在皮斯科,生活正在逐渐恢复正常,但速度比人们希望的慢。如今政府正在从市中心开始铺筑街道,重修人行道。但是,很多围墙表面凹凸不平,很多家的房子看起来是主人用废墟堆里捡来的材料随便拼凑起来的。只有约50%的房屋拥有土地使用权。

在圣胡安迪奥斯医院,X光机提醒人们僵化的规则是如何影响所需援助物品及时到位的。庆幸的是,这台机器最终通过了海关,如今一直在发挥着作用,每月为大约500人做X光检查。医院技师维尔弗雷多·梅德拉诺说:“这台机器很好用。”

他正说着被打断了,患结核病的34岁歌手里卡多·加尔韦斯站到机器前做检查。

“深呼吸。”梅德拉诺对加尔韦斯说。

泰勒·布里奇斯
泰勒·布里奇斯是旅居秘鲁利马的自由记者


X光诊断是一种重要的医疗手段。秘鲁2007年地震后,一台国外援助的X光机最初被海关查扣了几个星期。如今这台机器在秘鲁皮斯科圣胡安迪奥斯医院用以诊断病人,成为该医院的一项重要服务。
Photo: ©Rolly Reyna

 

 

 

 

 

 

 

 

 


正在重建的皮斯科中心广场。该广场曾是城市生活的重要组成部分,在2007年地震中被毁,倒塌的建筑物造成多人死亡。在皮斯科及其周围地区,秘鲁红十字会一直在参与许多项目的重建,包括住房、一所学校和一个施粥所。
Photo: ©Rolly Reyna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“就国际救援 活动中的有关规 章制度问题事先 做好准备对政府 是有好处的。危 机发生后再制定 一套全新的规则 根本来不及”。
大卫·费希尔
国际联合会
救灾法律专家

 

 

 

 

 

 

 

 

 


秘鲁当局正在努力改进灾害应对法律。然而,皮斯科地震后,大多数援助物品没有阻碍地快速抵达接收者。图为秘鲁红十字会工作人员在皮斯科近郊的图帕克阿马鲁-印加村发放援助。
Photo: ©Giancarlo Shibayama/IFRC

 

 

 

 

 

 

 

 

 

读者调查: 你们国家的救灾法律是如何妨碍或帮助救灾工作的? 请把你的体会发往:rcrc@ifrc.org或登录以下网址参加讨论:www.facebook.com/
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地震过后三年多了,象艾德·卡塔赫纳这样的灾民仍然住在没有自来水的帐篷里。如同自然灾害后经常遇到的情况一样,这在一定程度上是因为关于土地所有权的法律问题阻止人们修建新房。
Photo: ©Rolly Reyna

政府可以做什么

国际联合会在IDRL中提出的重要建议:
减少救援物品入境和外国人员及已批准的国际人道组织人员入境的签证、海关、税收障碍和其他法律障碍。
确保按照国际公认的人道援助质量标准对国际救援进行充分监督。
在灾害发生前制定和宣传计划用以便利和调整外国援助的程序和方法。

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