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不应忽视小灾难

由于捐助者和全球媒体都在追逐大型灾害,许多规模比较小的“被遗忘”的灾害从来成不了新闻。这种现象由来已久,“运动”的应对行动也正在带来改变。但是,总体情况是在逐渐好转还是在恶化,犹未可知。

3月10日,当全世界都在关注滔天巨浪吞噬日本东北沿海的海滨城镇时,数万名科特迪瓦暴力冲突的受害者正在逃往利比里亚边境。

这些难民中有一位名叫阿代勒·兹兰洪多的41岁妇女,她与丈夫和三个最小的孩子一起逃难,在路上跟两个成年儿子失散了。不久,她的丈夫死了,留下她在陌生的国度照料年幼的孩子。

“我丈夫去世后,眼下我不知所措,无法计划未来,更无法工作。”她说,“我很感激这个村子里村民的慷慨,他们给我和我的孩子们食物,尽管他们的食物也不多。”

从某些方面来说,兹兰霍恩多与日本海啸灾民有很多共同之处,比如失去家园、家人和朋友,社区被毁,忍饥挨饿,以及有可能长期流离失所。

但从其他方面来说,她的情况又有很大不同。当全世界都在全力支持日本人民(该国政府具有强大的经济能力和应急能力)的时候,在森林中穿行多日到达利比里亚难民营的科特迪瓦人基本没有得到全球媒体的关注。

那些从科特迪瓦逃往利比里亚的人大多远离居民区和政府基础设施,而红十字红新月运动和国际组织的人道呼吁所筹集的援助款大大少于日本地震和海啸所获得的援助款项。1月份发出筹集410万美元的紧急呼吁后,到6月15日才筹到200万美元,只完成目标的48%。

产生这种巨大差异的原因有很多。日本是一个经济强国,与世界各地有许多文化、经济和政治联系。而且,像日本地震这样的灾害破坏性大、突发性强,再加上正在发生的核威胁,于是成为绝佳的媒体资料,有关报道铺天盖地。除每天不间断的媒体报道外,还有众多专业和业余的录像、视频、微博和博客,加强了日本地震的新闻效果。

在利比里亚难民营或收留难民的小社区里,只有几个记者和人道组织代表拿着摄像机和笔记本采访和发布新闻,其观众人数也少得多。

CNN效应

当媒体越来越依靠强烈的视觉效果来吸引和留住观众时,大型灾害因而受到更多关注,也获得了更多的捐助。

这个问题由来已久。十多年来,人道工作者一直在谈论“CNN效应”,即少数几起大型灾害得到媒体和捐助者的格外垂青,而数百起比较小的灾害受到忽视。

“我们正在探讨一个严重而长期的问题。”加拿大红十字会紧急与恢复事务主任胡萨姆·沙尔卡维说,“我们对趋势的看法是,对于更常发生的中小型灾害和许多慢性危机来说,无论是接近受灾群众还是接触媒体和信息都很困难。”

通常情况是,那些比较小的灾害尽管得到媒体关注不多,但它们的合并损失累积起来很大。在哥伦比亚,研究人员用一个名叫DesInventar的数据库,收录了1971年至2002年间该国发生的逾1.9万起造成生命财产损失和基础设施损坏的中小型灾害事件。

“这些灾害造成的总经济损失比所有影响哥伦比亚的知名灾害造成的经济损失加在一起都大,包括1985年的内瓦多-德鲁伊斯火山大喷发。”研究员本·威斯纳和加亚尔后来根据资料得出结论说,“灾害流行病研究中心(Centre forResearch on the Epidemiology of Disasters)的著名国际数据库EM-DAT只收录了哥伦比亚同期发生的97起灾害。这1.9万起中小型灾害见诸哥伦比亚报端的寥寥无几,遑论世界媒体。”

这种对大中型灾害的偏向常常表现在援助政策上。有些捐助国政府规定,只对受灾人数达到一定数量的灾害进行援助(比如,加拿大对灾民超过5千人的灾害施援)。“但是,如果灾害影响了4千人,这些人仍然是实实在在受了灾呀。”沙尔卡维评述道。

上述因素使得红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)在1985年设立了赈灾应急基金(DREF)。设立该基金的目的是准备一个资金库,当某个捐助呼吁难以获得所需的公众关注来部署充分和快速的应对时,这些资金可在该地区用于快速应急。

2006年,IFRC的《世界灾害报告》强调了印度洋海啸和其他几起大型灾害发生后世界 上存在的这种巨大差异。从那以来,赈灾应急基金极大地增强了IFRC和国家红会的动员资金能力(见20-23页图表)。但是,这项基金仍然远远满足不了需求(2010年分配款项约为2,250万美元,比2009年提高了9%),而且它只用于应急,不用于备灾或减低风险。

赈灾应急基金原来主要是在紧急捐助呼吁能够弥补资金差额前,为救灾行动运作提供所需要的短期资源。由于灾害数量不断增加,再加上外界对紧急捐助呼吁反应不够,如今大多数款额(2010年占 77%)以无偿拨款的形式发放给国家红会开展救援行动,从而增加了该基金对大型合作伙伴和捐助者的依赖。

灾中之灾

紧急捐助呼吁常常达不到预期目的的原因有很多。全球经济衰退正在加重这个问题,而具有讽刺意味的是,许多发生众多互相交织的“被隐藏”紧急事件的地区正在受到捐助疲劳的影响。

在西非和中非,冲突、流离失所、自然灾害、卫生和健康设施的整体缺乏,这些因素结合在一起使几起灾难性的卫生突发事件雪上加霜。这些突发事件包括:刚果共和国的小儿麻痹症,喀麦隆的霍乱和脑膜炎,以及该地区其他几个国家的艾滋病。

虽然大量资源投入到了该地区的一些援助项目(特别是对刚果民主共和国的难民),但其他紧急事件的捐助呼吁效果一直不如人意。刚果共和国爆发脊髓灰质炎野病毒后,130万美元的捐助呼吁只筹到了目标款项的15%,而对喀麦隆霍乱的呼吁到6月16日只筹到150万美元目标款项的7%。在这两起事件中,赈灾应急基金填补了大量资金不足。

 

山雨欲来

到目前为止,自然灾害绝大部分与气候有关。规模较大的洪水、风暴和泥石流会造成多人死亡。但相比之下大多数灾害规模都比较小,造成的是对财产和基础设施的严重破坏,并加重贫困、传染病和营养不良。

例如,当冬季大雨袭击哥伦比亚最穷困的省份之一乔科省时,引发的洪水使大约一万人受灾,其中大多数是该省的本地人和哥伦比亚黑人。人们本来已深受武装冲突之苦,如今又遭受饥饿、基础设施破坏和出行受阻的影响。

在东欧,摩尔多瓦的季节性洪水漫过平原,冲毁了生活本已很艰难的城镇。洪水在7、8月份爆发,这个时候在比较富裕的欧洲国家许多人都在休假,不一定看得到这种新闻。

在亚太地区,仅在2010年,各种与天气有关的灾害就给十多个国家的约两千万人造成影响。危机包括孟加拉国和蒙古的严寒,越南的热带风暴和尼泊尔爆发的急性水样腹泻。10月份的“鲇鱼”号台风给菲律宾吕宋附近约43万个家庭造成影响,15万所房屋被毁。台风爆发后,发出的490万美元捐助呼吁在6个月时间里只筹到了67%。为紧急救灾,赈灾应急基金拨出了25.7万瑞士法郎。

解决方案

那么,人道界应该怎么做呢?有些接受本 报道采访的人认为,地方层面的备灾、预防和减低风险工作关系重大,而国家红会可以在这方面发挥关键作用。

常常担任本国政府人道事务助手的国家红会在快速应对小型灾害上具有独特优势,因为他们就在受影响社区工作。他们不必等着国际媒体或某个全球基金发出呼吁才做出应对。

但是,即使有赈灾应急基金的帮助,许多国家红会仍然没有能力充分应对。因此,部分挑战在于,在下次灾害发生前,根据从以往灾害中汲取的教训建立地方应对能力,同时减低风险和改善预防工作。

在小型灾害所带来的最严重的卫生后果中,有许多——如水源污染——都可以通过加高厕所和保护水井免受洪水冲击而在事前得到解决。例如,利比里亚红十字会在“运动”各合作伙伴的支持下,正在对许多受到破坏的水源进行加固和改善,同时也在难民危机对当地水供应造成压力的地区加固和改善水源。

虽然赈灾应急基金有时用于对即将发生的灾害的应对准备,但该基金并不是为长期的减低风险和预防工作而设立的。IFRC有人在探讨如何把更多比例的紧急呼吁基金用于备灾、减低风险和能力建设上(特别是在重复遭受季节性危机的地区)。

有些国家红会(如加拿大红十字会)在设立自己的无限制资源全球基金(也向赈灾应急基金捐款)。加拿大红十字会的一个宣传活动传达了一个简单信息:“新闻中不报道并不意味着你的支援不需要。”

但这是一种强行推销。对于大型灾害,捐助者能够立竿见影地看到效果。灾害造成的满目疮痍中,食物发放、临时住房、急救或改善生活的情况在紧急应对阶段清晰可见。

沙尔卡维表示,对于预防、减低风险和能力建设,很难证明和展示出项目在起作用。“我们提供的标准公式是,在预防和减低风险上每投入1元,就可以为未来节省7元。”他说,“但是,我们需要更多的例子来支持这一点。我们需要更好的研究和更好的证据来让人们相信他们的钱投得其所。”

这是沙尔卡维认为红十字红新月运动有所欠缺的一个方面。他举例说,专家评审期刊上发表的比较严肃的研究和论文可以帮助建立信任和提供证据,让捐助者认识到减低风险、预防和能力建设是有作用的。

被谁遗忘?

阿代勒·兹兰洪多是幸运的,收留她的利比里亚人没有对邻国科特迪瓦的危机视而不见。正相反,利科边境的利比里亚社区为逃离科特迪瓦暴力的难民们敞开大门。这很大程度上是因为利比里亚人仍然与在利比里亚长期而残酷的内战期间收留他们的科特迪瓦人保持着联系。如今,利比里亚承受着十多万名科特迪瓦难民的负担。

“这些收留我的人们,当他们在科特迪瓦逃难时就已经跟我丈夫成为朋友了。”兹兰洪多说,“但过一段时间我恢复以后,我希望能下地里劳动。并且,如果上帝保佑,我希望有一天能回家。”

马尔科姆·吕卡尔与红十字国际委员会的约兰达·雅克梅和红十字会与红新月会国际联合会的伯努瓦·卡尔庞捷联合撰写。

 

 

任务:被遗忘的灾害

假设你在驾驶一架名叫“国际人道行动”的大型运输飞机,投放一批 数量大但却有限的援助物资。你的任务是把援助投放到最需要的地方。

这是你的仪表盘。你在雷达上可以看到哪些灾害在得到最多的关注和 资金,哪些没有得到足够的资金。你还可以看到与气候有关的灾害在急剧 增加,并看到哪些紧急事件正在逐渐从全球捐助者雷达屏幕上消失。


资料来源:灾害流行病研究中心


资料来源:《2010全球人道救援报告》,由发展策略组织根据经济合作与 发展组织和联合国人道事务协调厅/财务支出核实处的数据编写

 

 

全球前5名捐助
不足的项目

西非:28.4%(呼吁捐助目标款额:6.91亿美元)
津巴布韦:29%(呼吁捐助目标款额:4.88亿美元)
吉布提旱灾:29.6%(呼吁捐助目标款额:3,900万美元)
尼日尔:31.5%(呼吁捐助目标款额:2.25亿美元)
南苏丹共和国:34%(呼吁捐助目标款额:6.2亿美元)

资料来源:联合国人道事务协调厅/财务支出核实处。包括来自政府和国际组织(包括红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会和各国红会)的捐款(截止2011年7月)。

 

 

读者调查:

你所在地区被遗忘的紧急事件有哪些?它们为何被遗忘?请把你的答复发往:rcrc@ifrc.org或登录以下网址参加讨论:www.facebook.com/redcrossredcrescent

 

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