返回杂志首页

奔走为人道

 

作为弱势人群在权力机关的代言人,“运动”开展了从对突发事件的快速反应到支持长期解决方案和人道价值等多种外交活动。“运动”在非洲联盟所做的工作就是很好的例子。


利比亚爆发冲突之后,红十字国际委员会与冲突各方进行谈判,以便获准进入冲突地区,并确保医务人员受到保护。图为2011年4月,在利比亚的艾季达比亚,一辆救护车从叛军士兵前驶过。
Photo: REUTERS/Esam al-Fetori, courtesy
www.alertnet.org

 

 

““如果来找我们的人带着证据……效果就会不一样,对我们也会更有帮助。”
·
非洲联盟委员会主席

 

 

人道行动的两面性

直至近来,“人道外交”一词才出现在国际救济组织的词典里。但这一理念却并非新鲜事物。可以说,1859年当亨利杜南从意大利索尔费里诺回来时就已产生了这种想法,当时,战争结束后的可怕景象促使他创立了现在的红十字与红新月运动。

杜南带着某种意义上算是“运动”的第一个倡议报告——他所撰写的《索尔费里诺回忆录》一书,孜孜不倦地游说他的友人、国王、将军、总理、商人同行,请他们帮助建立志愿运动的框架和战时保护平民及伤者的规则体系。

“红十字与红新月运动从创立之初就已开始进行人道外交”,国际联合会在非洲的首席人道外交官斯蒂芬奥莫罗强调。“主要是劝说决策者中的关键人物无论在什么情况下都应设法减轻人的痛苦。”

如今,索尔费里诺战役已经过去152年,但我们面对的问题更为复杂,劝说的方法更加多样化,我们传达的信息基于一整套对杜南来说只是幻想的人道法规则。不过,最根本的信息并没有变——保护易受伤害的群体,照顾有需要的人,遵守战争规则。

“红十字国际委员会的人道外交旨在使各方进一步认识到武装冲突受害者的困境,进一步理解敌对行为所有参与方遵守国际人道法的必要性,”红十字国际委员会驻非洲联盟代表处副主任樊尚欧希雷说。该代表处设在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴。

随着“运动”2011年法定会议的举行,今年的人道外交工作尤为紧迫,这些法定会议包括:代表会议,国际联合会大会,最后是“‘运动’的最高审议机构”——国际大会第31届会议,这是与《日内瓦公约》签署国进行磋商的重要机会。

首要议题包括:加强国际人道法;对国际救灾法、冲突中保护医务工作者、平等获得卫生服务等方面加以改进;支持当地开展人道行动和非暴力政策的宣传活动;以及其他关键问题。

从气候变化到新的武器技术,到非国家武装团体的兴起,“运动”面临无数新的挑战。“运动”必须利用其所掌握的全部外交技巧向相关各方施压,以便解决这些问题,并使杜南及其追随者所创立的基本人道价值在21世纪继续保持活力。

 

 


保护流离失所者是红十字国际委员会驻非洲联盟代表处(设在亚的斯亚贝巴)的一项重点工作。照片中,因索马里南部的战争和饥荒而流离失所的妇女涌入政府设立的食物分发站。
Photo: REUTERS/Stuart Price, courtesy
www.alertnet.org

 


8月末,非洲联盟委员会主席让·平和索马里总统谢里夫·谢赫·艾哈迈德抵达亚的斯亚贝巴出席非洲联盟峰会,就索马里饥荒和席卷非洲之角的旱灾商讨对策。
Photo: REUTERS/Stringer, courtesy www.alertnet.org

 

 

“ 如果民间社会不站在第一线提出这些问题,就不会有应对这些问题的行动。因此,我们试图在尽可能高的级别施加压力,以促使其做出改变。”
斯蒂芬·奥莫洛
国际联合会
驻非洲联盟代表处主任

 


在冲突期间,被关押者的待遇问题一直是红十字国际委员会驻亚的斯亚贝巴代表处为维护国际人道法而开展的重点工作之一。图为关在利比亚班加西一所监狱里的战士。
Photo: REUTERS/Suhaib Salem/ courtesy, www.alertnet.orgcourtesy, www.alertnet.org

 



成千上万人从索马里旱情最为严重的地区(大多数由叛军控制)出发,一路历尽艰辛才到达摩加迪沙。在摩加迪沙,一位国内流离失所者把罹患霍乱的儿子抱进巴纳迪尔医院的儿科病房。
Photo: REUTERS/Alessandro Bianchi,
courtesy www.alertnet.org

 

 

“ 如果我要向和平与安全理事会主席介绍情况,我会请在一线工作的同事提供尽可能多的信息。”
卡特琳·让德尔
红十字国际委员会驻非洲联盟代表处主任

今年春天,随着利比亚动乱升级为全面内战,红十字国际委员会迅速向其能够进入的该国东部地区派遣了医疗队,并送去其他救援物资。

在班加西的医院里,红十字国际委员会的外科小组和当地医生及利比亚红新月会的志愿者一起工作,他们身穿淡蓝色消毒服,戴着白色的手术用口罩:进行伤员鉴别分类,取出炮弹碎片,并救治在战斗中受伤的人。

与此同时,另一个不大为人所知的人道应对行动也已全面展开。往东南方约3700公里(2300英里),就到了非洲联盟位于埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴的总部。在这里,由红十字国际委员会代表组成的团队一直在另一条战线上辛勤工作,他们与冲突各方进行紧急磋商,以求能够安全进入那些外部医疗或其他人道援助尚无法涉足的地区。

成千上万的生命由于冲突不断升级而危在旦夕,但他们获得医生救治、医疗护理或其他帮助的机会却很有限。红十字国际委员会驻非洲联盟代表处副主任樊尚奥希雷说起3月非洲联盟与卡扎菲政权代表开会时,他曾在会议室外耐心等候的情形。“一整天,我们就在非洲联盟的走廊里等着,就为了和卡扎菲的代表之一进行商议,以确保红十字国际委员会能将活动扩展到卡扎菲军队控制的地区,”他说。

这只是红十字国际委员会在世界范围内开展的众多外交努力之一,这些活动的目的是为了能够进一步深入冲突地带,并确保对医务人员及其他援助工作者的保护。红十字国际委员会是非洲联盟的永久观察员,这一地位使其获得一项极为难得的特权,那就是在紧急事态持续期间与决策者进行接触。

但这并不意味着轻易就能与这些决策者会面,或者会面的结果总是尽如人意。“在开展人道外交时必须有耐心,”奥希雷说。

人道外交在行

这是一个在快速变化的紧急事态中开展人道外交的例子。今年,“运动”的外交官们同样不遗余力地在非洲联盟(及其他地方)开展工作;这一年,政治动荡席卷北非和中东的多数地区,科特迪瓦的暴力事件导致大批流离失所者涌入利比里亚,非洲之角的持续危机演变为区域性的错综复杂的紧急事态。

“运动”的成员在任何时候都要两线作战:一方面,在公开及秘密的场合要求有关各方对紧急需求做出有力回应,与此同时,还要推动制定长期解决方案,并促进各方遵守国际人道法以及保护流离失所者的区域协定。

值得庆幸的是,为非洲全境流离失所者提供保护的更为牢固的法律基础正在逐步确立。2009年,非洲联盟(在红十字国际委员会的协助下)通过了《坎帕拉公约》,这是第一个覆盖非洲全境的关于保护和援助国内流离失所者的国际条约。

该条约又被称为《非洲联盟关于保护和援助国内流离失所者的公约》,其重要规定包括要求国家及非国家参与方都必须遵守国际人道法。

红十字国际委员会驻亚的斯亚贝巴代表处从一开始就参与起草了其中涉及国际人道法的内容。但代表处的工作远未结束。当前的挑战是协助非洲联盟推广并最终实施该公约。红十字国际委员会愿就公约的批准、国内转化和生效等问题,向非洲各个区域经济共同体及成员国提供协助。

“这是一种独特的、由国家自身做出的努力,”红十字国际委员会驻非洲联盟代表处主任卡特琳让德尔说。此外,这种外交还需要耐心,即使大多数参与方已经对基本框架表示赞同。例如,国内流离失所者尚未从2009年签订的具有里程碑意义的协定中受益,“因为各国签署和批准法律文书总要花上一段时间”。让德尔表示,公约规定15个国家批准才能生效,目前批准公约的国家约达到半数。

转折点

红十字国际委员会驻非洲联盟代表处成立快20年了,设立该代表处的目的是在国际人道法以及一线工作人员所收集证据的基础上,就人道问题向非洲联盟提出意见和建议。代表处还参与许多其他活动,包括与关键性的专门小组合作,为受冲突影响的妇女和儿童提供保护。在去年举行的讨论非洲联盟关于维和行动期间保护平民的指导方针草案的国际研讨会上,代表处做出了自己的贡献。

代表处还可在每月一次的例会上,向和平与安全理事会提出人道关切,并就有关问题进行讨论;通过一名临时借调到和平与安全部的法律专家,代表处协助非洲联盟委员会将国际人道法融入其政策和活动当中。

对和平与安全理事会这一权力机关的主席卡西姆瓦尼而言,促成此安排的转折点是1995年为推动非洲联盟全面禁止地雷而进行的协同作业。“我们赞同了举办3次研讨会,这些会议使非洲联盟决定号召各国全面禁止地雷,”他说。“与红十字国际委员会的合作对我们帮助很大,他们在地雷问题上具备专业技能和知识,而我们能够将成员国召集起来。从那时开始,我们在一系列问题上,特别是人道法方面,继续开展合作。”

缺乏资金支持的危机

红十字会与红新月会国际联合会及各国红会也同非洲联盟的关键机构和决策者开展密切合作。国际联合会已将其在非洲的人道外交行动从南非的约翰内斯堡转移到了非洲联盟的“南北经济走廊”,并于今年在埃塞俄比亚首都设立了常驻机构。

“要想取得显著成果,就必须与最高层交往,”国际联合会在非洲的首席人道外交官斯蒂芬奥莫洛解释道。“如果民间社会不站在第一线提出这些问题,就不会有应对这些问题的行动。因此,我们试图在尽可能高的级别施加压力,以促使其做出改变。”

在过去的这个夏天,驻亚的斯亚贝巴代表处面临着另一个同利比亚冲突一样紧迫而棘手的人道考验。索马里的旱灾和冲突使成千上万人涌入邻国,而旱情使整个地区的粮食安全形势进一步恶化,预计在非洲之角有1240万人需要紧急援助,在这种形势下,非洲联盟54个成员国的代表出席了为应对此次危机而举行的认捐会议。

会议场面冷清,到场的国家元首只有4位,会上非洲各国政府认捐的金额(5100万美元)根本无法满足需要,媒体对此进行了猛烈抨击。对“运动”来说,非洲之角的危机提出了独特的外交挑战,即:许多人都已预见到这一错综复杂却不受重视的紧急事态,但国际媒体和捐助方却始终懒得理睬,甚至有点厌烦。

尽管国际联合会向全球发出的紧急捐款呼吁尚未实现预定目标(截至发稿时,捐助肯尼亚旱灾的款项只达到预定目标的28%),但该组织在非洲联盟的工作仍与其全球性的公开呼吁相辅相成——号召加大救灾力度,并就频发的旱灾制定可持续的解决方案,这些方案可以并应当成为发展援助中重要的经常性项目(见第12页的“焦点”)。

奥莫洛通过一对一的谈话继续在幕后做非洲联盟的工作,以呼应并强化这一信息。例如,他会同一名同事与索马里总统谢里夫·谢赫·艾哈迈德举行会议,会上他们提出政府支持索马里红新月会活动,以及“确保我们在救济工作和发展这两个领域采取双轨并行的工作方式”等问题。

各国红会在提高公众意识方面也起到了一定作用,这项工作反过来又激励了公共和私人领域的行动。例如,肯尼亚红十字会与区域电信公司共同发起了“携手为国家”的活动,人们可以通过手机捐款。截至发稿时,该活动募集的资金已超过1000万美元。这一活动为应急救济和长期食品安全问题提供了一种筹集资金的模式,这种模式使企业和普通公民可以各尽所能。

在当地的信誉

开展人道外交的代表处与区域机构建立密切关系的优势之一就是它相对靠近该地区。这种优势使其更为可信,并能够采取一种反应迅速、基于证据的工作方式。

“我们根据当地的实际情况开展人道外交,因此总是与某个特定局势相联系——以事实为依据,”让德说。“如果我要向和平与安全理事会主席介绍情况,我会请在一线工作的同事提供尽可能多的信息。”

渲染和夸大并非红十字国际委员会的工作方式,非洲联盟委员会主席让·平肯定了这一点。“如果来找我们的人带着证据,或者说是像红十字国际委员会所掌握的那种信息,那么效果就会不一样,对我们也会更有帮助,”他说道。

这种态度温和却富有信誉的沟通技巧使红十字与红新月运动能够直接有效地处理棘手问题。“无声外交的工作方式并不意味着我们不能讨论那些难以解决的问题,”国际联合会的奥莫洛说。“我们可以讨论棘手的问题,只不过态度不会那么咄咄逼人。”

声音小,影响大

无声外交并不意味着“运动”的所有外交努力都是不透明的。例如,红十字国际委员会在遇到违反国际人道法的行为未能受到惩治的情况时,或其准入权受阻时,往往会以非常公开的方式提出问题。“运动”的成员在发出紧急捐助的呼吁时,或对新的立法予以引导时,或在面对国家领导人时,往往也是十分公开透明的。

尽管如此,保密性仍是至关重要的外交手段,对红十字国际委员会而言尤为如此,因为它的职责之一是就遵守国际人道法的问题向各国政府提出建议。“我认为,就保密性而言,红十字国际委员会开展工作的方式与其他组织截然不同,”欧希雷说。“保密性为红十字国际委员会提供了很多机会。人们意识到,我们力图使局面有所改观的方式是通过与政府进行面对面的对话,而不是向‘美国之声’(VOA)或‘有线电视新闻网’(CNN)披露我们的所见所闻。”

“运动”所持的政治中立的立场,以及秘密地向各国政府提出意见的做法,有时会招致批评,指责“运动”未将涉及重大公共利益的信息公之于众是在帮助那些恶毒的政府。

“是的,我们有时会受到指责,但问题在于要说明我们为什么要采取这种方式,”红十字国际委员会的让德说。“想要和被拘留者进行接触,就必须获得拘留负责人的信任,并保持这种信任关系。你不能破坏这种信任,否则将再也无法接触被拘留者。”

非洲联盟委员会的让·平承认,在非洲,比起那种喇叭筒式的工作方法,这种无声外交的效果会更好。他说,红十字与红新月运动的“声音小,但影响大”。■

威廉·戴维森
威廉·戴维森是驻埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴的
自由记者。

返回页首

联系我们

制作人员

联系网管

2011

版权声明