El espacio humanitario:
del peligro potencial al real

La acción humanitaria se ha tornado más vulnerable. Es un signo de los tiempos. Las organizaciones humanitarias, especialmente el Movimiento, lloran a sus colegas muertos en ataques suicidas o asesinados, como en Afganistán e Iraq últimamente. En ciertos contextos, la creciente amenaza ha hecho casi imposible la misión humanitaria. ¿Cuán graves son estos peligros y qué puede hacer el Movimiento para continuar actuando en favor de las víctimas? Cruz Roja, Media Luna Roja intenta dar una respuesta.X

Vista desde un vehículo del CICR en Basora, Iraq, mayo de 2003. Un factor esencial de la seguridad es ser percibido como neutral e independiente.
©François de Sury / CICR

Raras veces el mundo humanitario había vivido tiempos tan difíciles. En Iraq, Afganistán, el Cáucaso y África, los trabajadores humanitarios han sido el blanco deliberado de ataques. El pasado 27 de octubre, en Bagdad, una delegación del CICR fue la víctima de un ataque asesino. Ya no basta el emblema, otrora símbolo de protección. Esta inquietante comprobación la comparten el CICR y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, así como otros actores del escenario humanitario; algunos colaboradores de esas instituciones han perdido la vida porque se ha ido estrechando el espacio humanitario. Dada su vulnerabilidad sin precedentes, a veces algunas organizaciones humanitarias han tenido que retirarse parcialmente de ciertas regiones que se han vuelto demasiado peligrosas (sobre todo en Iraq, Afganistán y Chechenia), así como volver a trazar sus estrategias operacionales. Según la portavoz del ACNUR, Delphine Marie, "desde el asesinato de tres de nuestros colaboradores en Timor, en septiembre de 2000, hemos reflexionado muy detenidamente sobre la manera de encontrar un equilibrio entre atender a las necesidades de la población y preservar la seguridad de nuestros trabajadores humanitarios". Las repercusiones de la "guerra contra el terrorismo" declarada por el Gobierno de los Estados Unidos han acelerado la erosión del espacio humanitario. El presidente del CICR, Jakob Kallenberger, hace hincapié en la actual tendencia hacia la "polarización" y la "radicalización" que, según indica, significa que "algunas personas nos asocian con el mundo occidental que ellos rechazan". Por lo tanto, de conformidad con las normas estipuladas por el Consejo de Delegados de 1995, que prohíben el recurso a la protección armada por los componentes del Movimiento, y a fin de evitar que se le relacionara con la coalición dirigida por los Estados Unidos en Iraq, el CICR rechazó de plano el ofrecimiento del Gobierno estadounidense de poner a disposición de sus delegados en Iraq una protección militar. El presidente de la Federación Internacional, Juan Manuel Suárez del Toro, subraya, por su parte, "la creciente politización de la ayuda humanitaria y la erosión del respeto por nuestra labor independiente e imparcial, lo cual tiene como corolario los ataques cada vez más frecuentes contra nuestro personal". Pierre Kraehenbuehl, director de Actividades Operacionales del CICR, ve un peligro "cuando los Estados se aprovechan de la ayuda humanitaria para manejar un conflicto o favorecer sus propios intereses".

Dentro de esta polarización a ultranza, ¿es posible todavía estar cerca de las víctimas y actuar en condiciones de seguridad aceptables? Hace diez años, los ataques deliberados contra el personal del CICR eran muy poco frecuentes. Hoy en día la proporción de dichos ataques ha aumentado considerablemente. Esta tendencia se va acentuando también con respecto a algunas Sociedades Nacionales, así como entre otras organizaciones humanitarias. Este síntoma sumamente alarmante está teniendo repercusiones perjudiciales en el funcionamiento y las perspectivas de la acción humanitaria.

Además, la participación creciente de varios actores no estatales en los conflictos no hace más que complicar los asuntos de seguridad. Algunos de estos actores "están atrapados en una lucha desigual y no vacilan en recurrir a métodos poco convencionales de guerra, tales como los ataques que perpetran contra las organizaciones humanitarias, consideradas "blancos fáciles", comenta Michel Cagneux, jefe de la Unidad Seguridad del CICR. A este respecto, el fortalecimiento de medidas de seguridad pasivas -la "bunkerización", para utilizar el término de la jerga- adoptadas por muchos actores externos puede hacer más vulnerable al CICR, según opinan algunos. En un espacio humanitario reducido por la lógica de "quién no esté conmigo está contra mí", hay poca cabida para ese actor humanitario que sólo trata de ser neutral, imparcial e independiente a fin de auxiliar a las víctimas.

El factor "percepción"

Para limitar los riesgos, es necesario también adoptar un planteamiento más técnico con respecto a las cuestiones de seguridad. En este ámbito, los progresos han sido muchos en los últimos diez años, impulsados por los conflictos en ex Yugoslavia. Ahora falta consolidar las normas de seguridad. Cabe citar las palabras de un delegado del CICR, Paddy Ogilvy: "Si no respetas las normas de seguridad, sencillamente arriesgas tu vida". Las sesiones de información sobre seguridad, la notificación sistemática de todos los movimientos sobre el terreno y la debida difusión al público destinatario en los puntos de control son prácticas comunes hoy en día. Sin embargo, esas medidas que permiten trabajar en lugares donde los riesgos causados por los conflictos "clásicos" son la realidad diaria, no sirven de nada para aminorar las nuevas amenazas que enfrentan los actores humanitarios como tales, particularmente el Movimiento.

Cuando se percibe que los actores humanitarios pertenecen o están asociados a una parte en el conflicto, cambia la índole del problema y se precisa un trabajo en profundidad y contra corriente. Pasa a ser, pues, una prioridad limitar los riesgos que entraña la presencia de tantos actores diferentes implicados en el sector humanitario. Es necesario entonces convencer a todos las partes en un conflicto de que somos una organización humanitaria, independiente y neutral.Gracias a su larga experiencia en numerosos conflictos en que el derrumbamiento de las estructuras sociales es terreno abonado para el surgimiento de actores no estatales de toda clase y de los "señores de la guerra", el CICR no tiene otra alternativa que "encontrar las claves" -en palabras de Pierre Kraehenbuehl- que le permitan seguir adelante con su misión sin perder de vista las nuevas amenazas.

Los obstáculos que debe salvar la acción humanitaria independiente son más difíciles que nunca. Esta profunda crisis fue el centro de los debates de la XXVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, celebrada en Ginebra, en diciembre de 2003. Sin bien el diagnóstico ya está hecho, será largo y difícil hallar las respuestas apropiadas.

Pierre Hazan y Jean-François Berger
Pierre Hazan es periodista independiente radicado en Ginebra.
Jean-François Berger es redactor para el CICR de Cruz Roja, Media
Luna Roja.

El caso de Filipinas

En la región de Mindanao, los enfrentamientos entre separatistas y las fuerzas armadas de Filipinas forman parte del panorama desde hace 30 años. Entre los principales grupos insurgentes figuran el Frente de Liberación Nacional Moro, el Frente de Liberación Islámico Moro y, más recientemente, el Grupo Abu Sayaf. Además, está el Nuevo Ejército Popular cuyo propósito es cambiar la estructura política del país. La presencia de militantes islámicos extranjeros agrava la situación y las dificultades que afronta el Gobierno filipino en sus esfuerzos por encontrar una salida negociada al conflicto. Los desplazamientos de población son moneda corriente y la inseguridad crónica tiene graves repercusiones en la población civil. El CICR y la Cruz Roja de Filipinas encaran pues la doble tarea de actuar y ser aceptados por las diversas partes.

En la pequeña ciudad portuaria de Zamboanga en el extremo occidental de Mindanao, la vida sigue a pesar del conflicto. El riesgo de secuestro y de ataques en lugares públicos de esta ciudad es real. La circulación de expatriados ha sido seriamente restringida y no se deja entrar a las islas vecinas de Basilan, Sulu y Tawi Tawi. En estas condiciones, ¿cómo puede la Cruz Roja proseguir su labor sin estorbo? El espacio humanitario no se ha cerrado completamente. La Cruz Roja de Filipinas y el CICR lo saben muy bien y se empeñan por abrir todas las vías posibles, por mínimas que sean. "Colaboramos estrechamente con la Cruz Roja de Filipinas que está bien asentada localmente", comenta Normand Lessard, jefe de la delegación del CICR en Mindanao. "Antes de viajar a cualquier parte, lo consultamos con la Sociedad Nacional y los jefes militares". Victor Liozo Jr., jefe de la filial de Zamboanga y administrador regional, mantiene una extensa red de contactos con las autoridades militares y civiles. "Poco a poco", dice, "la gente comienza a comprender nuestra misión. Pero tenemos que andar con pies de plomo, manteniéndonos neutrales y apolíticos, si queremos que se nos respete". Por falta de garantías de seguridad suficientes, algunas zonas permanecen fuera de los límites de todos los miembros del personal del CICR, mientras que otras regiones están cerradas a los no nacionales porque los extranjeros corren el riesgo de ser secuestrados. En este caso, queda la posibilidad de recurrir a los servicios de empleados filipinos, pero esta solución es excepcional y requiere una intensa preparación.

"Mis contactos con diversos jefes militares y la Cruz Roja son factores decisivos", confiesa Albert Madrazo, encargado sobre el terreno del CICR, que viaja de vez en cuando a zonas de elevado riesgo como Isabella (Basilan) y Jolo ( Sulu). "Una vez allí, lo más difícil es explicar lo que es el CICR y hacer comprender a la gente que no somos una organización gubernamental". Teniendo esto presente, el CICR y la Cruz Roja de Filipinas organizan programas de difusión en las municipalidades (barangay), centrados en los Principios Fundamentales del Movimiento y el derecho humanitario. "El objetivo es dar a conocer la Cruz Roja en general y las actividades de protección y de asistencia del CICR y de la Sociedad Nacional filipina, así como promover el respeto de las normas del derecho humanitario entre los sectores de la población capaces de tomar las armas", subraya Syméon Antoulas, jefe de la delegación del CICR en Filipinas. De esta forma tratamos de reducir al mínimo los riesgos que corren los trabajadores del CICR y la Sociedad Nacional".

Unos 20 administradores civiles toman parte en este curso de difusión en Pantukan, a una hora de coche de Davao, zona de operaciones de los combatientes del Nuevo Ejército Popular. Leonardo Segovia, concejal de la ciudad, explica que "estos cursos de sensibilización ofrecen un marco útil a los jefes de poblados, que suelen afrontar problemas como la evacuación de heridos y la asistencia a las personas desplazadas por los enfrentamientos".

Otro aspecto importante de la labor del CICR en Filipinas es su programa de visitas a los detenidos por motivos de seguridad acusados de estar vinculados a actividades insurgentes. Estas visitas se llevan a cabo desde hace 20 años y evidencian el valor que otorgan las autoridades a esta labor. En 2003, más de 500 detenidos fueron visitados en Filipinas. Muchos de ellos están encarcelados lejos de sus lugares de residencia (principalmente en Manila) y el CICR y la Cruz Roja de Filipinas les organizan visitas de familiares que, sin duda alguna, han contribuido a que se acepte mejor a la Cruz Roja en las regiones asoladas por el prolongado conflicto.

Jean-François Berger

Los siete pilares de seguridad

La política de seguridad sobre el terreno del CICR, fundada en siete pilares, dimana de su cometido. Esta política es actualmente objeto de revisión para integrar nuevas directrices.

Aceptación: ser política, operacional y culturalmente aceptado como actor neutral, imparcial y humanitario por todas las partes en el conflicto.

Identificación: ser identificable mediante el logo del CICR y notificar a las diferentes partes interesadas la acción prevista.

Información: estar bien informado e informar a los colegas acerca de todos los aspectos de seguridad, respetando al mismo tiempo la jerarquía. La información proveniente del exterior debe manejarse con precaución.

Normas: cada delegación establece, actualiza, aplica y garantiza el respeto de las normas de seguridad que le son propias.

La persona: la seguridad de una acción depende de las cualidades de cada miembro del personal, empezando por el sentido de la responsabilidad y la solidaridad.

Telecomunicaciones: disponer de un sistema de comunicaciones fiable e independiente es indispensable para la seguridad.

Medidas de protección: es necesario adoptar medidas de protección activas y pasivas en caso de ataques indiscriminados contra la población civil (por ejemplo, refugios) y para combatir el bandidaje y el crimen (guardias, sistemas de alarma, etc

Las medidas de protección a veces pueden influir pero no bastan para garantizar la seguridad. Jaffna, Sri Lanka, oficina del CICR, 1991.
©Thomas Pizer / CICR

A la sombra de las "guerras justas"

El 11 de septiembre de 2001 y el conflicto que se desató en Afganistán y luego en Iraq han puesto en el candelero la acción humanitaria y su evolución en el nuevo equilibrio internacional de las potencias.

En una compilación de artículos, titulada "A la sombra de las 'guerras justas'" y editada por Fabrice Weissman bajo la égida de Médicos sin Fronteras (MSF)*, diversos profesionales del ámbito humanitario abordan la fragilidad de la asistencia humanitaria y examinan detenidamente sus causas. Refiriéndose a las intervenciones armadas, para las cuales los "ases de la comunicación" de ciertos jefes de Estado occidentales han incluso imaginado la noción de "bombardeo humanitario" los autores exponen sin circunloquios la cínica utilización de la asistencia con fines políticos. Jean-Hervé Bradol, presidente de la MSF Francia, revela cómo el Gobierno estadounidense, "recurriendo a la propaganda, la máquina más poderosa del mundo", se las ha arreglado para disfrazar de "asistencia humanitaria" sus responsabilidades como potencia ocupante frente a la población iraquí bajo su control. Un sorprendente malabarismo semántico, según puntualizan Rony Brauman y Pierre Salignon en su artículo "Iraq, en busca de lo 'humanitario'". Cuando el Iraq de Saddan Hussein distribuye víveres a su población, simplemente está cumpliendo sus obligaciones; cuando lo hacen las fuerzas de coalición, se presenta como un "gesto humanitario". "¿Qué secreta jerarquía de valores se aplica cuando la distribución de alimentos por las tropas anglo estadounidenses se engalana con este complaciente epíteto, cuando por el mismo acto se lo omite para el Gobierno iraquí?", ironizan con razón los dos autores. Para Bradol, vale la pena aprender la lección por amarga que sea: "La utilización abusiva de la asistencia humanitaria ofrece la doble ventaja de justificar la guerra y disimular sus crímenes". A juicio del autor, Estados Unidos, a pesar de su deseo de servirse de la ayuda humanitaria en Iraq, ya no puede imponer este mensaje a su propia opinión pública, ni a la de sus aliados europeos. Así pues, se recuerda constantemente al Gobierno de Estados Unidos que no respeta los Convenios de Ginebra en el trato que dispensa a los detenidos en Guantánamo.

Tras analizar algunos ejemplos de intervención armada e implicación humanitaria, los autores analizan los casos en que la comunidad internacional ha seguido una política de no intervención. Hacen alusión a la indiferencia casi total de los dirigentes del Occidente ante los 2 ó 3 millones de muertos en el Congo desde 1998 y los baños de sangre en Liberia, Argelia y Chechenia.

En un estudio internacional llamado "El futuro de la acción humanitaria"**, en el que participaron 200 profesionales de toda la comunidad humanitaria, los autores examinan la militarización de la asistencia humanitaria y se centran principalmente en la crisis de
Iraq. Entre las diversas cuestiones determinantes que se desprendieron de la consulta, la utilización de la acción humanitaria con fines políticos por parte de las superpotencias figura en primera posición de la lista. Como consecuencia, "el espacio humanitario neutral, en general, se va reduciendo y prácticamente ha desaparecido en situaciones como las de Iraq y Afganistán". Dado el deterioro de la seguridad en esos países, es cada vez mayor la tentación de militarizar la acción humanitaria, pese a la política del CICR a ese respecto. El estudio expone luego las amenazas que afronta el personal humanitario e insta a que se logre reanudar de alguna forma "la conversación con los beligerantes, los grupos militantes y sus seguidores", antes de concluir con sabiduría que "dada la amplia percepción de una cruzada occidental contra el islam, es una tarea que resultará bastante difícil".

El informe afirma asimismo que "se tiene la impresión de que la "la guerra mundial contra el terrorismo" ha redundado en detrimento de los principios humanitarios y del derecho internacional humanitario". Sin duda esto es un problema para el Movimiento y demuestra que la pertinencia de esos principios está hoy más en peligro que nunca. Tal como observó el director de Derecho Internacional y Cooperación en el Movimiento del CICR, François Bugnion***, "es necesario velar por que no se destruyan con las armas los valores que se pretende proteger con ellas".

Pierre Hazan y Jean-François Berger
*Hurst and Company, Londres, 2004. **"The Future of Humanitarian Action -Implications of Iraq and Other Recent Crises" by the Feinstein International Famine Center, Tufts University, enero de 2004. ***"Guerra justa, guerra de agresión y derecho internacional humanitario", Revista Internacional de la Cruz Roja, septiembre de 2002.