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Tras el tsunami en el Océano Índico, en diciembre
de 2004, acudieron a Tailandia 200 organizaciones internacionales
de ayuda, un tercio de las cuales eran recién formadas.
“Era el caos total”, comenta Saundra Schimmelpfennig,
que dirigía una ONG creada para controlar las organizaciones
que prestaban ayuda. “Nadie sabía lo que hacían
los demás pues ningún organismo coordinaba las
operaciones.”
A pesar de la cantidad de ayuda sin precedentes que movilizó
la comunidad internacional, desgraciadamente la confusión
y el caos entorpecieron la distribución. Para salvar
vidas y aliviar el sufrimiento, la rapidez es lo esencial.
Pero tal como se ha comprobado en innumerables catástrofes
naturales, como el huracán Katrina en Estados Unidos,
el terremoto en Pakistán y las inundaciones en Filipinas,
a menudo son las leyes o la falta de ellas las que impiden
desplegar la labor internacional de socorro en situaciones
de desastre.
“Las barreras jurídicas pueden ser tan perjudiciales
como la propia catástrofe para una operación
internacional de socorro”, asegura David Fisher, responsable
jurídico principal de la Federación Internacional.
Pero la ausencia de reglamentación también puede
desembocar en una respuesta poco coordinada, desacertada y
de derroche que deja a las comunidades sin la ayuda necesaria
en su debido momento.
Escollos jurídicos
La lentitud de los trámites aduaneros genera obstáculos
importantes para la entrega rápida de asistencia y
la cuenta puede resultar muy cara para las organizaciones
humanitarias si no hay exoneración de impuestos sobre
los artículos de socorro. Después del tsunami
en el Océano Índico, centenas de contenedores
de socorros se amontonaron en las aduanas de Sri Lanka e Indonesia
mucho después de que se necesitaran las carpas, mantas
y bolsas para cadáveres y los alimentos se echaron
a perder. En un caso del que se hizo mucha publicidad, las
autoridades srilankesas presentaron a Oxfam una factura por
más de un millón de dólares estadounidenses
por 25 vehículos importados.
Si bien los trabajadores humanitarios pueden ingresar al
país fácilmente, a menudo tienen problemas para
renovar los visados y obtener permisos de trabajo.
En algunos desastres, las ONG internacionales ya inscritas
legalmente en el país afectado pueden obtener permisos
de trabajo para el personal internacional de socorro. Pero
cuando no están inscritas, los trámites suelen
ser tan engorrosos que se tiene que actuar fuera de los requisitos
legales y esto crea problemas también para contratar
a personal local, abrir cuentas bancarias y obtener exoneraciones
de impuestos. Los requisitos para los médicos extranjeros
pocas veces son adaptables a las situaciones de desastre,
lo que constituye un obstáculo para sus servicios o,
las más de las veces, induce a las autoridades a hacer
la vista gorda ante la falta de reglamentación.
Ahora bien, tales problemas no son propios de un solo país
o de las emergencias. Las organizaciones humanitarias que
intervienen en los desastres de evolución lenta también
se topan con escollos burocráticos. En Mali durante
la crisis de alimentos y la plaga de langostas entre 2003
y 2006, los engorrosos trámites aduaneros retrasaron
durante semanas la entrega de víveres y vehículos
que se requerían con urgencia.
La deficiente preparación en materia de normas no
es sólo un problema que enfrenta el mundo en desarrollo.
Durante el huracán Katrina en 2005, reinó la
confusión porque no fueron claras las señales
enviadas por diferentes organizaciones gubernamentales de
los Estados Unidos respecto de la ayuda que se necesitaba.
La ausencia de un organismo central para coordinar la asistencia
internacional significó que algunos vuelos con ayuda
fletados desde Suecia y Suiza fueron cancelados.
Falta de responsabilidad y de calidad
Pero todo esto no sólo se debe a las barreras legales
impuestas por los gobiernos. Las organizaciones humanitarias
internacionales a menudo no respetan el papel principal de
las autoridades y de los socorristas nacionales en el manejo
de la asistencia y pueden dificultar aún más
su labor al enviar el tipo de ayuda que no corresponde. Después
del tsunami se envió a Indonesia ropa de invierno,
hasta chaquetas de Papá Noel, a un país predominantemente
musulmán, junto con otros artículos totalmente
improcedentes como tabletas de Viagra y zapatos de taco alto.
“La ayuda adecuada a menudo se ve literalmente atrapada
detrás de la que no sirve”, asegura Fisher. “Esto
no sólo no sirve a los necesitados sino que además
ocupa un valioso espacio de almacenamiento y desvirtúa
la percepción que tiene la comunidad local de la asistencia
internacional.”
[Así como la asistencia inadecuada produce dolores
de cabeza a las autoridades locales, lo mismo sucede cuando
tienen que coordinar a los múltiples actores internacionales.
Después del tsunami, 200 organizaciones y personal
militar y de protección civil de decenas de países
arribaron a la provincia Indonesia de Banda Aceh. Unos pocos
actores internacionales prestaron servicios de baja calidad,
ensombreciendo la imagen de toda la comunidad de socorro.]
Directrices eficaces
Desde 2001, la Federación Internacional, a través
de su programa sobre Normas, leyes y principios aplicables
en las acciones internacionales en casos de desastre (IDRL),
ha estado investigando cómo sentar una base jurídica
más sólida para la respuesta internacional a
desastres. Tras consultar con los gobiernos, las Sociedades
Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, las ONG,
los organismos de las Naciones Unidas y otras partes interesadas,
y comprobar las deficiencias en los reglamentos internacionales
vigentes, se formuló un conjunto de “Directrices
sobre la facilitación y reglamentación nacionales
de las operaciones internacionales de socorro en casos de
desastre y asistencia para la recuperación inicial”
que especifican las funciones y responsabilidades de los Estados
y de la comunidad humanitaria.
“El uso de las directrices puede servir a los Estados
para anticipar los problemas jurídicos antes de que
se produzca el desastre en lugar de tratar de darles una solución
en medio del caos, así se presta ayuda a las víctimas
de manera más rápida y más eficaz”,
explica Fisher.
Según estas directrices, incumbe al Estado afectado
guiar la labor de socorro en casos de desastre y decidir si
se necesita asistencia internacional y cuándo, así
como garantizar la eficiencia y la calidad de la ayuda internacional
que se recibe.
“Sí se puede demostrar que la asistencia que
se presta es realmente necesaria, se obtendrá con mayor
prontitud el pase aduanero y las calificaciones del personal
se reconocerán más rápidamente”,
asegura Fisher.
Aunque la aplicación de las directrices es voluntaria,
Fisher piensa que no por ello son menos efectivas que las
normas obligatorias. “La clave está en convencer
a los gobiernos de que estar legalmente preparados redunda
en su beneficio y en el de las personas vulnerables a los
desastres.”
Las directrices fueron aprobadas por unanimidad en noviembre
de 2007 por los gobiernos y el Movimiento Internacional de
la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en la XXX Conferencia
Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja celebrada
en Ginebra.
“Una de sus principales ventajas”, acota Elizabeth
Valdez, representante del Gobierno guatemalteco ante la XXX
Conferencia Internacional, es que no son de cumplimiento obligatorio,
son flexibles y adaptables a cada situación”.
Algunos países las han puesto en práctica incluso
antes de que fueran aprobadas oficialmente. El representante
de Filipinas dijo a la Conferencia que desde 2005 su país
las había venido aplicando con otros miembros de la
Asociación de Países de Asia Sudoriental como
parte de los ejercicios de simulación de respuesta
a desastres que se realizan anualmente en la región.
Mientras hablaba, dos tifones se abatían sobre Filipinas,
poniendo a prueba la preparación para intervenir del
país.
En la XXX Conferencia Internacional, el representante de
la Cruz Roja Australiana señaló que las directrices
serán útiles. “La iniciativa es uno de
los logros más importantes de la Federación
en los últimos años. Durante el tsunami, hubo
muchísimos actores que deseaban ayudar pero no toda
la asistencia sirvió. Existe la ayuda buena y mala.
Un ejemplo son los medicamentos, su fecha de vencimiento y
sus nombres en otro idioma. Las directrices resuelven este
tipo de problemas.”
A medida que el mundo se prepara para los desastres naturales
a causa del cambio climático, la Federación
Internacional alienta a los gobiernos a que utilicen las directrices.
“Muchos gobiernos dejan para última hora todos
los detalles relativos a la regulación del socorro
internacional en casos de desastre”, reconoce, el subsecretario
general de la Federación Internacional, Ibrahim Osman.
“Frente a la creciente complejidad de la respuesta transfronteriza
y al número cada vez mayor de actores implicados, ello
se volverá simplemente insostenible en el largo plazo.”
La Federación Internacional, junto con la Organización
Mundial de la Salud, está planeando prestar asistencia
técnica focalizada a varios países del valle
del Mekong a fin de examinar la mejor manera en que podrían
aprovechar las directrices y prevé ofrecer el mismo
apoyo técnico a otros países de Asia y el Pacífico,
así como de América Latina y África.
Pero la verdadera prueba vendrá cuando sobrevenga
un desastre.
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Claire Doole
Periodista independiente radicada en Suiza.
Para más información: www.ifrc.org/idrl
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