ONG: avec ou sans 'N'?

Le fondement des ONG réside dans leur indépendance financière et organisationnelle vis-à-vis de l’Etat. A l’origine, ces organisations collectaient leurs propres fonds en fonction de leurs objectifs propres — et conduisaient leurs programmes selon leurs propres critères. Avec le temps, toutefois, leurs sources de financement et leurs méthodes de travail ont évolué et, aujourd’hui, de nombreuses ONG font partie intégrante d’un système multiforme et complexe d’assistance humanitaire.

Entre 1990 et 1995, l’aide publique est passée de moins de 500 millions à près de 2 milliards de dollars américains. Parallèlement, le rôle des ONG dans les interventions d’urgence — notamment dans les situations de conflit — a connu un développement spectaculaire. Ainsi, la crise du Rwanda a mobilisé plus de 200 de ces organisations, qui ont fourni les services les plus variés. Comment doit-on interpréter cette tendance? Pourquoi les gouvernements se tournent-ils de plus en plus vers les ONG pour canaliser leur aide? Quels sont les avantages et les inconvénients de cette évolution, en particulier pour les organisations elles-mêmes et pour ceux qu’elles assistent?

Efficaces et différentes

Pour tenter d’apporter une réponse à ces questions, il convient d’examiner tout d’abord comment les ONG en sont venues à jouer un rôle si important dans le système de l’aide humanitaire. Historiquement, la principale justification de leur participation accrue aux activités de secours et de développement réside dans l’opposition entre Etat et société civile. Du point de vue du citoyen, les ONG ont en effet été perçues comme un élément clé du processus visant à délivrer les individus de structures étatiques oppressantes, comme un instrument de progrès et de solidarité pour les plus démunis. Et, du point de vue des pouvoirs publics, elles sont apparues comme des partenaires privilégiés pour assurer à la collectivité des services à la fois plus efficaces et moins coûteux.

Dès le milieu des années 80, les ONG engagées dans des programmes de développement étaient déjà largement financées par les gouvernements. En revanche, leur rôle était beaucoup plus limité dans le domaine de l’aide d’urgence, des considérations de souveraineté et de sécurité s’opposant en particulier à leur intrusion dans les zones de conflit, où leur action était donc essentiellement confinée aux régions tenues par le gouvernement en place ou aux pays d’asile des réfugiés.

A la même époque, toutefois, l’aide d’urgence de gouvernement à gouvernement était en rapide déclin. De plus de 95 pour 100 du total de l’aide extérieure en 1976, la proportion de l’assistance d’urgence était tombée à 6 pour 100 seulement en 1990(1). Ce recul spectaculaire tient au fait que les pays donateurs avaient cessé de considérer les pouvoirs en place comme étant a priori détenteurs de la légitimité ou de la capacité requise pour répondre aux crises. En réalité, les gouvernements des pays bénéficiaires étaient au contraire de plus en plus regardés comme directement responsables de ces situations.

C’est ainsi que les ONG furent appelées à intervenir également dans les pays affectés par des conflits, où elles pouvaient faire tampon entre les gouvernements donateurs et ceux des pays bénéficiaires, en sauvegardant les apparences de la souveraineté nationale. En tant que partenaires opérationnels, les ONG offrent de nombreux avantages: elles sont perçues comme neutres et possèdent des capacités qui excèdent de loin celles des donateurs eux-mêmes, voire des institutions des Nations Unies. En bref, elles constituent un biais idéal pour renforcer l’accès de la communauté internationale aux populations des zones de conflit.

Cette évolution dans les modalités pratiques de la mise en œuvre de l’assistance a cependant entraîné d’autres problèmes, dont deux méritent d’être soulignés. Premièrement, elle pose la question de la responsabilité vis-à-vis de l’efficacité et de la pertinence des interventions humanitaires. Deuxièmement, elle fait peser une suspicion sur l’indépendance des ONG: sont-elles ou non inféodées aux intérêts et objectifs de leurs donateurs?

Des normes de comportement

Les dilemmes moraux et politiques inhérents à toute situation de conflit, ainsi que la nécessité de garantir une certaine cohérence dans la conduite des opérations de secours, imposent à l’évidence l’adoption de certaines règles à la fois éthiques et techniques. Les principes de neutralité, d’impartialité et d’indépendance visent précisément à mettre l’aide humanitaire à l’abri de manipulations militaires ou politiques ainsi qu’à préserver l’intégrité des organismes d’assistance.

Toutefois, à l’exception du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, les ONG n’ont aucune obligation d’adhérer à ces principes. Qui plus est, elles n’ont pas toujours la capacité de mettre strictement en application le principe de neutralité. En cas de conflit, le manque de moyens financiers, par exemple, peut les empêcher d’opérer dans chacun des “camps”.

Les récentes tentatives visant à soumettre les opérations de secours à certaines règles humanitaires sont de deux types. Au sud du Soudan, les Nations Unies appliquent scrupuleusement les principes jugés essentiels de la neutra-lité et de la transparence, les ONG n’accédant aux territoires tenus par les forces d’opposition qu’à la condition de se conformer à ces exigences. Les Nations Unies veillent à leur application par des pressions à la fois morales et matérielles.

L’autre approche relève d’un effort spontané des ONG. Le Code de conduite récemment formulé par la Fédération, en coopération avec le CICR et cinq autres grands organismes d’assistance, en est le meilleur exemple. A ce jour, il a été signé par 77 ONG du monde entier et un nombre croissant de donateurs envisagent de conditionner l’affectation de leurs fonds au respect des normes qu’il énonce.

Cela étant, il s’agit encore de veiller à ce que la mise en œuvre de tels codes de conduite et autres normes opérationnelles ne serve pas d’alibi à une démission accrue de la communauté internationale. En effet, le développement spectaculaire du rôle des ONG dans l’aide d’urgence au bénéfice de millions d’individus dans le monde entier constitue en soi le symptôme d’une crise profonde de la solidarité publique. La clarification des conditions — éthiques et techniques — de leur action, aussi indispensable soit-elle, ne résoudra pas tous les problèmes.

Les défis de l’avenir

Le fait que le débat concernant ces questions ait été lancé plutôt par les ONG que par les donateurs et le système des Nations Unies témoigne de la volonté de ces organisations de préserver coûte que coûte les valeurs humanitaires face aux exigences croissantes des donateurs et aux conditions de plus en plus difficiles dans lesquelles se déroulent les opérations, ainsi que de l’importance qu’elles attachent à leur indépendance. On peut néanmoins craindre que ces bonnes intentions ne résistent pas indéfiniment à la pression des bailleurs de fonds.

Par conséquent, le principal défi pour la communauté des ONG ne consiste pas seulement à mettre de l’ordre dans sa maison, mais aussi à amener les bénéficiaires, les donateurs et les institutions des Nations Unies à analyser les causes et les conséquences des catastrophes contemporaines, ainsi qu’à plaider pour une action appropriée au regard des droits de l’homme et au plan politique. Dans cette perspective, les codes de conduite régissant les opérations de secours doivent être liés à des stratégies plus générales de réglemen-tation de la politique internationale et nationale. A défaut d’un certain “ordre mondial”, les ONG risquent en effet de n’être plus que des pions dans un jeu d’intérêts particuliers, plutôt que les défenseurs impartiaux des plus démunis et des plus vulnérables.

(1) Voir Borton, J., NGOs and Relief Operations: Trends and Policy Implications, Overseas Development Institute, 1994, London.

Joanna Macrae
Chargée de recherche, Relief and Disasters Policy Programme, Overseas Development Institute, Londres.