Guerre aux mines antipersonnel

Une seule solution

Conscient que le problème avait pris des proportions épidémiques, le CICR convoqua en avril 1993 à Montreux un symposium d’experts médicaux, militaires et juridiques afin de rechercher des solutions. “Nous avions mesuré depuis des années déjà la gravité de la situation, explique le docteur Coupland, mais, durant la guerre froide, il était difficile de débattre de questions touchant aux armes. En 1993, le contexte était propice et nous pûmes enfin attirer l’attention de l’opinion publique sur les coûts humains des mines antipersonnel.”

Au vu de l’ampleur du problème, une seule solution s’imposa: réclamer l’interdiction totale de la fabrication, de l’utilisation, du stockage et du com-merce des mines antipersonnel. Les arguments à l’appui de cette position s’inspirent de trois principes essentiels du droit international humanitaire: l’utilisation d’armes de nature à causer des souffrances inutiles ou excessives est interdite; les armes qui frappent sans discrimination et l’utilisation aveugle des armes sont interdites; les armes qui violent les préceptes de la morale publique devraient être interdites.

En février 1994, le CICR rendit public son appel à l’interdiction des mines antipersonnel. A cette occasion, le président Cornelio Sommaruga déclara que, d’un point de vue humanitaire, l’abolition totale de ces engins apparaissait comme la seule solution efficace. Il engagea les gouvernements à y travailler dans le cadre de la Conférence d’examen de la Convention des Nations Unies sur les armes classiques (1980), dont le Protocole II traite spécifiquement des mines antipersonnel.

Le 3 mai 1996, après une première session infructueuse tenue en septembre 1995, les Etats parties à la Convention adoptèrent des amendements au Protocole II comportant des mesures limitées d’interdiction, de restriction d’emploi et, pour la première fois dans un traité de droit humanitaire, de cession des mines antipersonnel. Le Mouve-ment de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge jugea les restrictions d’emploi particulièrement décevantes. “Ce sont des dispositions à la fois faibles et complexes, dont l’application en temps de guerre serait très difficile”, note Peter Herby, conseiller juridique du CICR. Ces médiocres résultats renforcèrent la conviction que seule l’élimination totale de ces engins permettrait de résoudre le problème.

Dans une déclaration prononcée à l’issue de la Conférence, Margareta Wahlström, Sous-Secrétaire général de la Fédération internationale en charge des opérations, s’est très clairement exprimée à ce sujet: “Nous allons inviter instamment les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge à poursuivre leurs efforts pour promouvoir l’interdiction totale des mines antipersonnel. A leur tour, elles vous demanderont, comme nous le faisons maintenant, de ratifier le jour même la Convention de 1980 et ses nouveaux Protocoles; de prononcer le lendemain une interdiction au plan national; de lancer le jour suivant des initiatives bilatérales, régionales et internationales; enfin, de commencer à préparer dès la semaine suivante les consultations annuelles.”

A l’ère du marketing

Sous le slogan “Interdisons les mines!”, le CICR a officiellement lancé en novembre 1995 une campagne à la-quelle est associé l’ensemble du Mouvement. Fait sans précédent dans l’histoire de l’institution, il a été décidé de recourir largement aux techniques de publicité de type commercial.

“Pour le Mouvement, cela a représenté à bien des égards une véritable révolution”, note Johanne Dorais-Slakmon, coordonnatrice de la campagne pour l’interdiction des mines. Dotée d’un solide bagage dans le domaine de la communication, elle considère la publicité comme un outil particulièrement efficace lorsqu’il s’agit de mobiliser l’opinion. “C’est la seule façon de toucher des publics du monde entier en surmontant les barrières culturelles. De plus, cela permet de diffuser des messages extrêmement lapidaires. Mais, pour le CICR, le recours à la publicité dans le cadre d’une stratégie de communication était entièrement nouveau. Il en a résulté une vive controverse entre les ‘traditionalistes’ et les ‘progressistes’ de l’organisation.”

On a fait appel à une agence spécialisée pour élaborer les concepts, qui devaient être à la fois mobilisateurs et informatifs, tout en restant dans les limites de ce qui seyait au CICR. Gian-Battista Bacchetta, directeur général adjoint des Affaires générales, estime que cette campagne aura constitué un pas de géant pour le Mouvement. “Cette approche allait à l’encontre d’attitudes culturelles profondément enracinées au CICR, ce qui explique les fortes réticences initiales. Néanmoins, elle aura contribué de manière très efficace à persuader les gouvernements d’assumer leurs responsabilités.”

En 1996, les messages diffusés par le CICR ont touché quelque 747 millions de personnes dans le monde entier. Les médias internationaux ont participé à cet effort en offrant gratuitement des espaces publicitaires pour une valeur globale de plus de 3 millions de francs suisses. “La crainte que le recours à ces méthodes de communication ne compromette les opérations ou la réputation de neutralité de l’institution s’est avérée infondée, observe Johanne Dorais-Slakmon. Il faut dire que la campagne a été conduite de manière extrêmement responsable, afin d’éviter tout préjudice de cette nature.”

Sensibiliser et informer

En complément de la campagne d’annonces qui visait essentiellement à mobiliser en permanence l’attention du public sur les atroces conséquences des mines, divers débats et conférences ont été organisés afin de procurer aux autorités compétentes des statistiques et autres informations pertinentes à ce sujet. “Nous devons non seulement sensibiliser, mais aussi informer, explique le docteur Coupland. Nous ne pouvons pas nous contenter de dénoncer le caractère inhumain des mines antipersonnel: il nous faut aussi fournir aux responsables concernés des éléments propres à modifier leur point de vue et à influer sur leurs décisions.”

Les données recueillies par la division médicale du CICR et le travail de ses conseillers juridiques ont été déterminants à cet égard. La campagne a en outre été étayée par une étude commandée par le CICR au général de brigade britannique Patrick Blagden, concernant l’efficacité militaire des mines antipersonnel. Publiée en mars 1996 sous le titre Les mines terrestres antipersonnel: des armes indispensables?, cette étude a conclu que les conséquences humanitaires de ces engins excédaient de loin leurs avantages militaires, conclusion à laquelle ont souscrit 50 officiers supérieurs de 19 pays.

Pendant que les ONG regroupées au sein de la Campagne internationale pour interdire les mines (voir p.11) s’employaient à mobiliser l’opinion publique en dénonçant les pays producteurs ou exportateurs, le Mouvement a préféré faire un travail de sensibilisation et de plaidoyer. “Si les ONG peuvent catalyser l’opinion en faisant “monter la pression”, la Croix-Rouge a un rôle différent à jouer, observe Johanne Dorais-Slakmon. Nous avons des compétences, une expérience et une réputation à mettre à profit, et les gouvernements se tournent vers nous pour obtenir des avis, des conseils et des informations.”

L’art du compromis

Certaines Sociétés nationales ont eu à surmonter des obstacles de diverses natures. Parfois, il leur a fallu déployer un art consommé du compromis pour faire passer le message.

La Croix-Rouge britannique a choisi d’axer sa campagne sur les besoins des victimes afin de ne pas fragiliser son statut. Aux termes de la loi, en effet, les organisations caritatives du pays sont tenues de s’abstenir de tout engagement dans les affaires politiques. Toutefois, grâce à la participation de la princesse Diana, dont le voyage en Angola a été abondamment évoqué dans les médias (voir p.25), ainsi que d’autres célébrités, la Société nationale est parvenue à susciter une mobilisation très large sur le problème des mines.

En Finlande, la Croix-Rouge s’est heurtée à l’argument selon lequel l’armée a besoin de mines pour garder la frontière avec la Russie. Elle a dû renvoyer un débat qui devait réunir des militaires et des représentants de secteurs très variés de la société civile, parce que les invités pressentis étaient “trop occupés”.

“Nous devons être très circonspects, explique Helena Korhonen. Dans notre pays, l’armée est un sujet très sensible, et il ne nous appartient pas de débattre de doctrine militaire. Si la plupart de nos concitoyens sont convaincus de la nécessité de défendre les frontières, ils sont en revanche peu sensibilisés aux souffrances des victimes civiles des mines dans d’autres régions du monde. De ce fait, il nous est diffi-cile de placer la discussion sur un plan général. Malgré ces difficultés, je pense qu’il est du devoir de la Croix-Rouge de poser de telles questions.”

La Croix-Rouge du Japon a elle aussi rencontré de sérieux écueils. “Plus de 40 pour 100 des Japonais n’ont aucune idée des problèmes liées aux conflits, explique Otohiko Hori, du département des relations internationales. Beaucoup de gens ignorent même que les mines peuvent tuer ou mutiler des civils longtemps après que la guerre est finie. C’est pourquoi notre campagne a été essentiellement informative. Au demeurant, les Japonais seraient plutôt partisans de secourir les victimes et de conduire des opérations de déminage, que de plaider pour l’interdiction des mines.”

Réseaux régionaux

Des initiatives nationales et régionales ont également été prises afin de soutenir la promotion de la campagne au plan international. En mai 1996, le CICR a organisé un séminaire régional sur les mines antipersonnel à Managua (Nicaragua) avec le concours du gouvernement et de la Société nationale. Cette réunion, qui a rassemblé des représentants des pays d’Amérique centrale et du Mexique, a débouché sur une initiative visant à établir d’ici l’an 2000 une zone régionale libre de mines antipersonnel et sur l’adoption par l’Assemblée générale de l’Organisation des Etats américains d’une résolution appelant à l’élimination totale de ces engins dans les Amériques. En réponse à l’initiative d’Amérique centrale, des donateurs ont alloué des ressources pour le déminage de la région.

En février 1997, lors d’une conférence internationale convoquée à Maputo par le groupement des ONG à l’origine de la Campagne internatio-nale pour interdire les mines, douze Sociétés nationales d’Afrique australe ont constitué un réseau régional afin de s’aider mutuellement à promouvoir l’interdiction des mines antipersonnel au plan national et d’œuvrer ensemble à l’établissement d’une zone régionale libre de mines. Sous les instances de la Croix-Rouge de Namibie, le ministre des Affaires étrangères a déclaré que son pays s’associerait à la croisade mondiale pour une interdiction immédiate et totale des mines antipersonnel.

En Europe, les Sociétés nationales de quatorze pays ont formé un groupe de soutien juridique au sein duquel les experts procèdent à des échanges d’informations et s’assistent mutuellement dans le cadre du processus d’Ottawa. Au Canada, la Croix-Rouge travaille en étroite collaboration avec son gouvernement depuis janvier 1996, suite à l’annonce par ledit gouvernement qu’il était partisan d’une interdiction totale des mines antipersonnel (voir encadré).

Autriche: une action multiforme

Il n’existe pas de recette type pour une campagne contre les mines. Recourant à des moyens très originaux, la Croix-Rouge autrichienne a obtenu de remarquables résultats.
“Si on veut obtenir davantage qu’une simple prise de conscience, il faut agir”, déclare Christian Marte, secrétaire général adjoint de la Société nationale. Afin de convertir la compassion pour les victimes en une mobilisation concrète pour l’interdiction des mines, celle-ci a multiplié les initiatives: annonces dans les médias, collecte de signatures, réunions. En outre, elle n’a pas hésité à signaler à ses concitoyens que des entreprises autrichiennes offraient à d’autres nations des mines antipersonnel dans le catalogue Jane’s Military and Logistics. Les médias ont repris cette information en titrant: “L’Autriche contribue aux massacres causés par les mines”.

“La collecte de signatures était une activité inédite pour nous, mais nous avons rencontré un énorme succès”, note Christian Marte. De fait, une pétition rassemblant quelque 60000 noms a convaincu le président autrichien de soutenir officiellement le principe de l’interdiction des mines. La division juridique de la Croix-Rouge a ensuite formulé un projet de loi et persuadé des députés favorables à une telle mesure de la soumettre au Parlement fédéral. En décembre 1996, ce dernier a adopté une loi promulguant l’interdiction totale des mines antipersonnel, laquelle est entrée en vigueur le 1er janvier 1997.

“En prenant l’initiative de rédiger un projet de loi, nous avons montré aux gens que la Croix-Rouge autrichienne ne se contentait pas de faire du tapage, mais qu’elle s’engageait très sérieusement dans cette affaire, souligne le secrétaire général adjoint. Grâce à cette campagne, notre organisation est maintenant beaucoup mieux connue du public et des politiciens. Dans un état de droit, la loi constitue l’unique moyen d’empêcher des actes contraires à la morale publique. Compte tenu de la nature humanitaire du problème et de nos compétences en matière juridique, il nous appartenait d’agir dans ce sens.”

Même si elle a pu surprendre de la part d’une telle organisation, cette démarche a été très efficace. Désormais, la Croix-Rouge autrichienne ne sera plus considérée comme une “vieille dame inoffensive”. L’Autriche est maintenant membre du noyau de pays qui anime le processus d’Ottawa. Le gouvernement a élaboré un traité qui sert de référence dans les négociations internationales et les entreprises nationales qui exportaient auparavant des mines en importent aujourd’hui de Bosnie afin de procéder à leur destruction.

Une impulsion décisive

Désirant donner une impulsion décisive au mouvement, le gouvernement canadien a invité en octobre 1996 cinquante Etats favorables à l’interdiction des mines antipersonnel ainsi que le CICR, la Fédération, les Nations Unies et les initiateurs de la Campagne internationale à venir discuter à Ottawa d’une stratégie future. A l’issue de la conférence, le ministre canadien des Affaires étrangères, Lloyd Axworthy, a surpris les participants en appelant publiquement tous les gouvernements à venir signer en décembre 1997 à Ottawa un traité d’interdiction totale des mines terrestres antipersonnel.

“Cette initiative du gouvernement canadien a permis de s’affranchir des limites de négociations fondées sur la règle du consensus et de placer la question des mines sur un plan moral et politique élargi”, note Peter Herby. Suite à la conférence d’Ottawa, 156 Etats ont appuyé en décembre 1996 une résolution soumise à l’Assemblée générale des Nations Unies par les Etats-Unis d’Amérique, laquelle appelait à conclure dans les meilleurs délais un nouveau traité ayant force exécu-toire afin d’interdire la production, l’utilisation, le stockage et la commercialisation des mines antipersonnel. De l’avis de Peter Herby, le “processus d’Ottawa” représente certainement le cadre le plus propice à une mise en œuvre rapide de cette résolution.

Canada: Union des forces

Interrogé sur son sentiment après que le gouvernement eut littéralement confisqué la campagne de la Croix-Rouge canadienne, David Pardoe sourit aux anges. “C’est parfait, merveilleux, déclare-t-il. Ce n’est pas souvent qu’on voit un gouvernement agir comme il le devrait face aux grands problèmes humanitaires. Cela dit, le nôtre n’a pas toujours été favorable à l’interdiction des mines.”

La Croix-Rouge canadienne a lancé sa campagne nationale contre les mines antipersonnel en même temps que le CICR, en novembre 1995. Chris Giannou, chirurgien de guerre, a donné le coup d’envoi en faisant plusieurs exposés sur ce problème. Deux mois plus tard, le 17 janvier 1996, le gouvernement canadien a prononcé unilatéralement un moratoire total sur la production, l’exportation et l’utilisation des mines antipersonnel. Ayant atteint son objectif au plan gouvernemental, la Croix-Rouge a alors reporté tous ses efforts sur l’amélioration de l’assistance aux victimes et sur les opérations de déminage.

Le 3 mai 1996, à la session de clôture de la Conférence d’examen de la Convention des Nations Unies sur les armes classiques (1980), le gouvernement canadien a pris l’initiative d’inviter tous les Etats intéressés à élaborer une stratégie commune. En octobre, des représentants de 50 Etats partisans de l’interdiction des mines, de 24 Etats participant en qualité d’observateurs ainsi que de 8 organisations internationales se sont réunis à cet effet à Ottawa. Les 50 Etats déjà engagés dans cette voie ont signé une déclaration par laquelle ils convenaient de conclure dans les meilleurs délais un accord ayant force exécutoire pour interdire la production, le stockage, la commercialisation et l’utilisation des mines antipersonnel et de redoubler d’efforts en matière de sensibilisation, de déminage et d’assistance aux victimes. Ils ont décidé de se réunir à nouveau en décembre 1997 à Ottawa afin de signer un tel traité.

La Croix-Rouge canadienne a collaboré étroitement avec son gouvernement en lui fournissant des informations et des conseils, mais elle s’est abstenue de toute ingérence dans les affaires de politique extérieure.

Et les victimes?

Même si une interdiction totale est prononcée en décembre à Ottawa, ces engins ne cesseront pas pour autant leurs ravages. Les civils qui en seront les victimes dans les rizières et sur les routes, en ramassant du bois ou en faisant paître les troupeaux, auront besoin durant de nombreuses années encore de soins et d’assistance. C’est pourquoi le CICR a recommandé aux gouvernements et aux organisations intergouvernementales réunis les 6 et 7 mars 1997 à Tokyo dans le cadre de la Conférence sur les mines antipersonnel d’adopter à leur égard des mesures intégrant traitement et prévention.

“Le souci principal du CICR reste d’assurer aux victimes une aide adé-quate, souligne le docteur Robin Coupland. Dans ce domaine, nous jouissons d’une solide expérience, mais nous avons néanmoins besoin du concours d’autres partenaires afin de limiter les souffrances que les mines continueront inévitablement de causer dans les 20 à 30 prochaines années.”

Un élément essentiel de la proposition présentée à Tokyo par le CICR consiste dans l’établissement de systèmes d’information centralisés dans tous les pays infestés par ces engins. Cela permettrait d’améliorer sensiblement le traitement des victimes et d’accroître la proportion d’entre elles qui bénéficieront d’une assistance. Les données ainsi rassemblées serviraient également à mieux cibler les efforts de déminage et les campagnes de sensibilisation.

“D’aucuns prétendent que la campagne pour l’interdiction des mines a détourné l’attention des victimes, mais c’est faux, affirme Johanne Dorais-Slakmon. Nous leur avons au contraire donné un visage. Autrefois, ces gens n’étaient que des victimes anonymes de la guerre. Aujourd’hui, ils sont reconnus comme des individus réclamant une attention spécifique et durable. Et le processus engagé en vue de l’abolition des mines est maintenant irréversible.”

La base de données chirurgicales du CICR comprend plus de 26000 patients enregistrés depuis 1991 dans cinq hôpitaux. Vingt-sept pour cent sont des victimes des mines et la grande majorité d’entre eux sont des civils.

L’assistance à ces personnes demeure l’une des tâches les plus absorbantes de l’organisation, qui conduit actuellement dix-neuf programmes orthopédiques dans huit pays et continue, dans seize autres pays, de fournir un appui technique et matériel à vingt-six programmes qui ont été repris en main par les autorités sanitaires ou par la Société nationale. Depuis 1979, il a fabriqué plus de 100000 membres artificiels au bénéfice de 80000 amputés.

Le 6 juin, le CICR a lancé un appel de fonds spécial afin de renforcer cette assistance. En dépit des efforts considérables déployés par le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et par d’autres organisations humanitaires, nombre de victimes sont encore délaissées, ce qui fait peser une lourde charge sur des familles et des communautés dont les ressources sont déjà extrêmement limitées.

Quelle que soit l’issue de la campagne pour l’interdiction des mines, les souffrances sont loin d’être finies pour les millions de civils confrontés au risque quotidien d’être tués ou mutilés, et pour les centaines de milliers de handicapés du monde entier.