La vulnérabilité sous la loupe

par Liesl Graz

En 1989, lors de l’Assemblée générale de la Fédération internationale, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge du monde entier ont adopté avec enthousiasme le défi commun consistant à “améliorer la condition des plus vulnérables”. Avec le temps, toutefois, on s’est aperçu qu’il n’était pas si facile de convertir l’enthousiasme initial en actions concrètes. Dans ces pages, Liesl Graz s’efforce de comprendre pourquoi.

Après dix ans de réflexion et de travaux pratiques, le moment paraît venu de réexaminer de près le concept de vulnérabilité. Pour la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, la vulnérabilité représente un élément clé du Plan de travail stratégique pour les années quatre-vingt-dix. Pour le Comité international de la Croix-Rouge, le concept n’a pas fait l’objet d’une réflexion aussi soutenue, peut-être tout simplement parce que la notion de vulnérabilité semble indissociable de son rôle d’assistance aux victimes des conflits.

Qu’est-ce que la vulnérabilité?

La première grande difficulté à laquelle on se heurte en tentant de définir le concept consiste à distinguer entre vulnérabilité et risque. D’ailleurs, y a-t-il vraiment une différence, ou n’est-ce qu’une question de vocabulaire? La vulnérabilité réside-t-elle dans le simple fait d’être vulnérable, ou s’agit-il de quelque chose d’autre, de plus complexe? Quant à l’expression “à risque”, elle provient, certes, du vocabulaire technique du secteur de l’assurance, mais est-ce un motif suffisant pour l’écarter?

S’agissant de la notion de “risque”, une difficulté plus sérieuse réside dans le fait qu’elle ne peut être dissociée de l’idée de probabilité, laquelle comporte deux aspects bien distincts: d’une part, la probabilité que se produise un phénomène dommageable comme une inondation, un séisme, un tsunami, une contamination chimique, une sécheresse ou un conflit; d’autre part, la probabilité qu’un individu ou un groupe particulier pâtisse dudit phénomène.

Il apparaît quasiment impossible d’isoler un seul élément distinctif dont on puisse affirmer qu’il est indissociable de la notion de vulnérabilité. De fait, il n’existe guère de similitudes entre la vulnérabilité des villages économiquement sinistrés des vallées galloises de l’ère postindustrielle et celle des enfants des camps de réfugiés d’Afrique centrale, entre la vulnérabilité des jeunes toxicomanes de Copenhague et celle des mères de familles nombreuses d’Egypte ou encore des cultivateurs d’arachides du Sénégal — autant de groupes qui ont récemment fait l’objet d’analyses de la vulnérabilité.

Toutefois, on observe dans tous ces cas certains facteurs déterminants de la vulnérabilité, au nombre desquels la Croix-Rouge britannique a distingué: le lieu, la marginalisation sociale, et le manque de ressources et de systèmes de soutien social. Pour évaluer la vulnérabilité, la Fédération se fonde quant à elle sur l’environnement et l’exposition au risque, la pauvreté et l’exclusion sociale.

La vulnérabilité et, par extension, la personne vulnérable, sont des termes qui ne peuvent être employés isolément. Il importe toujours de préciser: vulnérable à quoi? De même, ce concept est inséparable des notions de temps et d’espace.

Invitées à axer leurs services sur les plus vulnérables, les Sociétés nationales ont commencé par intégrer le concept de vulnérabilité dans leurs énoncés de “mission” et de “vision”, puis elles se sont employées à définir des critères permettant de déterminer quelles étaient les personnes les plus vulnérables au plan local et régional, à réviser leurs programmes traditionnels — premiers secours, santé, préparation aux catastrophes — et à recentrer leur assistance au bénéfice des intéressés. D’après Alvaro Bermejo, de la Fédération, “une stratégie qui aurait pour effet de redistribuer en leur faveur seulement 5 pour 100 des fonds affectés aux programmes et services courants de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge dégagerait chaque année environ 1,2 milliard de francs suisses supplémentaires pour les communautés les plus vulnérables du monde.”

La principale difficulté que l’on rencontre en tentant de donner à la notion de vulnérabilité une dimension universelle est qu’elle revêt des significations très différentes selon les gens et les circonstances — sans parler des organisations. Pourtant, une définition de la vulnérabilité peut s’avérer très utile pour de nombreuses organisations locales ou nationales, qu’elles se consacrent ou non aux situations d’urgence. Dans le premier cas, elle pourra constituer un critère pour l’établissement des priorités. Dans le second cas, elle pourra aider à évaluer ou à réviser les objectifs, les programmes et la mission. Si on admet, pour les besoins de l’analyse, que la vulnérabilité est ce qui transforme un phénomène potentiellement dangereux en une catastrophe effective, reste maintenant à savoir qui est vulnérable.

Tout ce qu'on apprend

Agustina Badia a 82 ans. Depuis huit ans, elle vit dans un immeuble appartenant à la Croix-Rouge de Barcelone réservé aux personnes âgées. Agustina s’y est installée parce qu’elle vivait seule et ne pouvait plus grimper les trois étages de son ancien appartement.

Un grand nombre des volontaires de l’organisation en savent long sur la vulnérabilité, car ils ont eux-mêmes reçu un jour — ou reçoivent encore — une assistance de la Croix-Rouge, la Société nationale espagnole ayant lancé une campagne afin d’associer les bénéficiaires à la planification et à la réalisation des programmes. Cette initiative s’inscrit dans le cadre des efforts déployés par les Sociétés nationales et la Fédération internationale pour renforcer les capacités des personnes et communautés vulnérables.

Agustina est elle-même volontaire de son comité local. A ce titre, elle rend visite à Florinda, 77 ans, qui est dans l’impossibilité de sortir de chez elle. “Je vais chercher ses ordonnances chez le médecin, puis ses médicaments à la pharmacie. Ensuite, Florinda et moi passons beaucoup de temps à bavarder, à évoquer nos souvenirs et nos anciennes connaissances. Mes visites à Florinda sont très agréables pour chacune de nous. C’est comme un voyage dans le passé.”

Agustina est reconnaissante à la Croix-Rouge de l’avoir aidée, mais plus encore de lui avoir offert la possibilité de travailler comme volontaire. Ainsi qu’elle le dit: “J’ai beaucoup appris de cette expérience. En fait, l’aspect le plus important de ce travail, c’est peut-être bien tout ce qu’on apprend en le faisant.”

Qui est vulnérable?

Dès l’instant où la vulnérabilité a commencé d’être regardée comme une sorte de concept autonome pour repenser les activités de secours et de développement, on est allé de surprise en surprise. Au Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), on a entrepris récemment de remettre en question l’idée reçue selon laquelle les femmes et les jeunes enfants sont évidemment les catégories les plus vulnérables dans les situations de réfugiés et nécessitent, par voie de conséquence, une protection particulière. Dans le même ordre d’idées, l’étude iconoclaste de A.P. Davis sur la vulnérabilité dans les camps de réfugiés kenyans a montré que, dans les situations de crise, la mortalité rela-
tive des moins de cinq ans augmentait moins que celle des autres tranches d’âge, notamment des enfants de plus de cinq ans. Un autre spécialiste des ré-
fugiés à cité en exemple le cas des enfants allaités au sein qui sont selon toute probabilité moins vulnérables aux maladies transmises par l’eau que tout autre groupe.

Il est probablement vrai que, dans la plupart des situations, y compris les catastrophes naturelles, les pauvres sont plus vulnérables que les riches, mais la pauvreté en soi n’est pas nécessairement la cause de cette vulnérabilité. Ainsi, les séismes ne frappent à priori pas plus durement les régions pauvres que les régions riches, mais les maisons bien construites résistent généralement mieux à ces phénomènes que les habitations de fortune — et les riches sont plus couramment au bénéfice de polices d’assurances qui leur permettent de se relever plus facilement d’un désastre. Cela dit, les constructions précaires ne sont pas nécessairement le lot des seuls pauvres, mais peuvent être la norme de toute une collectivité, comme l’a montré le séisme de 1988 en Arménie. D’autre part, certains types de maisons rudimentaires, comme les huttes de bambou assemblées par des liens flexibles qui abritent une grande partie des communautés rurales d’Asie du Sud-Est, sont plus résistantes aux phénomènes sismiques que la plupart des bâtiments de béton et de verre des nouvelles mégapoles.

La vulnérabilité est habituellement envisagée en relation avec des données individuelles, notamment physiques, telles que maladie, blessure, faim, âge, etc. Mais il existe aussi une vulnérabilité que l’on pourrait qualifier de structurelle, qui résulte de l’effondrement ou des carences de l’organisation sociale. L’éloignement, nous l’avons vu, peut représenter un élément de vulnérabilité, notamment pour les personnes âgées. Une étude de la Croix-Rouge canadienne cite en exemple le cas d’un fermier du Grand Nord qui, s’étant brisé une jambe sur la piste, se trouve dans l’incapacité d’atteindre sa radio pour appeler le médecin volant. Il en va autrement, toutefois, de nombreuses épidémies actuelles, ainsi de la pandémie du sida dont la propagation en Afrique a suivi les grandes lignes de communication routière. L’isolement s’est donc révélé à cet égard un facteur de protection.

La vulnérabilité peut aussi être d’ordre psychologique, que ce soit au plan individuel ou collectif. Un exemple type de vulnérabilité psychologique collective est la réaction de panique que peut provoquer une situation de crise, qu’il s’agisse de l’hystérie d’un public de match de football ou d’un quelconque incident dans un camp de réfugiés.

Tout individu est susceptible de devenir vulnérable à un moment ou un autre de son existence. Un des facteurs qui a le plus contribué à l’énorme impact du conflit de l’ex-Yougoslavie sur les pays d’Europe occidentale est le fait qu’il a touché des gens “comme nous”. De voir les Croates, les Serbes et les Bosniaques si vulnérables aux horreurs de la guerre a rappelé aux autres Européens leur terrible expérience d’il y a un peu plus d’un demi-siècle. Certes, l’Europe occidentale et l’Amérique du Nord sont elles aussi frappées par des catastrophes, mais la qualité de la préparation et l’efficacité des interventions en limitent considérablement les dommages, comme on a pu le voir encore lors des dramatiques inondations de l’été 1997 sur les rives de l’Elbe.

Indicateurs généraux de vulnérabilité*

Les plus vulnérables sont ceux qui:

- manquent de ressources matérielles et/ou de protection sociale
- vivent en marge de la société
- vivent dans des zones défavorisées – banlieues et quartiers sinistrés, régions industrielles désaffectées, communautés rurales isolées.

*Tiré de Who are the most vulnerable?
Rapport du Research and Planning Department de la Croix-Rouge britannique, page 59, décembre 1995

Quand la vulnérabilité
est-elle collective?

En termes de vulnérabilité collective, il faut distinguer entre les risques librement assumés et ceux auxquels on ne peut se soustraire. Il existe des dangers relevant du seul hasard, mais, dans bien des cas, la notion de responsabilité entre en jeu. Un exemple intermédiaire est celui de l’accident chimique de Bhopal. Le fait d’habiter à proximité d’une usine chimique dangereuse au moment où elle a explosé ne relevait pas de la seule malchance mais constituait un cas de vulnérabilité aggravée, du fait que des êtres humains portaient la responsabilité d’avoir créé le risque. Un autre exemple similaire est celui des régions exposées aux glissements de terrain où on autorise, voire encourage les établissements humains.

La vulnérabilité économique, qu’on n’a longtemps évoquée que du bout des lèvres, consiste dans un système très complexe d’interactions touchant non seulement des individus et des classes sociales, mais des nations et des régions tout entières. Les familles vivant aux limites de la survie peuvent être particulièrement vulnérables à une seule mauvaise récolte, ou à un changement brutal du taux de change. Mais un tel changement, ou une chute des cours des produits de base, peut avoir des effets sur toute une économie nationale et entraîner, par exemple, des coupes dramatiques dans les budgets de l’éducation et de la santé.

La vulnérabilité d’une population peut aussi résulter des décisions et actions de son gouvernement. Les Irakiens, par exemple, ont souffert de la faim et d’une pénurie dramatique de fournitures médicales en raison de l’embargo consécutif à l’invasion du Koweït. Il convient toutefois de rappeler que la communauté internationale avait ménagé dès le départ la possibilité pour le gouvernement irakien d’exporter du pétrole afin d’acheter des denrées alimentaires et des fournitures médicales essentielles, les Nations Unies se réservant d’en superviser la distribution pour garantir qu’elles profiteraient bien à la population et non pas à la seule élite du pays. Or, le gouvernement irakien a refusé jusqu’au début de l’année de se soumettre à ces conditions.

La plupart du temps, toutefois, le lien entre vulnérabilité et politique est nettement plus ambigu. La Croix-Rouge s’est toujours abstenue de “parler politique”, mais, pour qu’un débat sur la vulnérabilité puisse aller jusqu’à sa conclusion logique, une réflexion politique au sens le plus large est dans bien des cas inévitable. Même le simple objectif consistant, pour beaucoup de Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, à renforcer leur capacité pour répondre aux besoins devra être envisagé sous cet angle.

Le rôle que pourraient ou devraient jouer des organisations comme les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge pour prévenir la vulnérabilité écologique ou économique est loin d’être clairement établi. Certains estiment que cela ne les concerne absolument pas; d’autres s’y sont essayé. En Afrique australe, où les sécheresses sont fréquentes mais irrégulières, on a tenté de réduire la vulnérabilité des populations à ces phénomènes par des mesures telles que la construction de réservoirs ou la distribution de semences adaptées aux climats arides. De telles actions préventives, aussi efficaces soient-elles, ne sont cependant pas toujours regardées comme conformes aux critères définissant l’assistance aux plus vulnérables. En outre, le travail préventif n’a pas l’impact médiatique d’un conflit, d’une famine ou autre situation de crise.

Au cours des récentes années, tant la Fédération que le CICR ont repensé en profondeur leur mission respective. La tâche a été plus difficile pour la Fédération en raison de sa nature même — une association regroupant plus de 170 organismes indépendants dont la taille et le style d’action diffèrent considérablement. Certaines Sociétés nationales émergent à peine de l’ère où “faire le bien” consistait essentiellement à tricoter des chaussettes, à distribuer des couvertures et à organiser des campagnes de don du sang. Or, même les actions les plus charitables méritent d’être parfois réexaminées d’un oeil critique. La grande difficulté, c’est de porter le même regard critique non seulement sur chacune des Sociétés qui composent la Fédération, mais aussi sur tous les comités et sections locaux.

Des chaussures pour l'hiver

Avec des températures atteignant moins 50 degrés celsius, pas question de sortir sans chaussures d’hiver dans les montagnes du Pamir, au Tadjikistan. Les enfants qui en sont dépourvus — ils sont nombreux — sont condamnés à rester à la maison et manquent ainsi l’école. Les écoles du Pamir sont normalement fermées durant les mois particulièrement rigoureux de janvier et février. Toutefois, une enquête conduite en 1995-1996 par la Fédération a révélé que 30 pour 100 des enfants en âge de scolarité manquaient les cours également en décembre et en mars, faute de chaussures. Jusqu’à l’hiver dernier, la Fédération en a fourni des milliers de paires à la population locale, mais, désormais, les écoliers du Pamir confectionnent leurs propres bottes de cuir, grâce à un programme soutenu par le gouvernement suédois par l’intermédiaire de sa Société nationale.

Coordonné par la Fédération et le Croissant-Rouge du Tadjikistan, ce projet pi-lote a permis à ce jour de fabriquer 1200 paires de chaussures neuves et d’en réparer 750 autres. L’hiver prochain, des élèves des degrés secondaires bénéficieront d’une formation, d’outils et de matériaux qui leur permettront de produire plus de 6000 chaussures. “Tout en répondant à un besoin vital, ce programme constitue un puissant stimulant pour les habitants, qui découvrent en eux-mêmes des ressources et des capacités insoupçonnées,” souligne Scott Simmons, délégué aux secours détaché par la Croix-Rouge australienne. A travers cette initiative, la Fédération espère favoriser l’autosuffisance et réduire d’autant la dépendance vis-à-vis de l’aide extérieure.

Thorir Gudmundsson

Une définition cohérente et flexible

La Fédération définit les plus vulnérables comme “ceux qui sont le plus exposés à des situations qui menacent leur survie ou leur aptitude à vivre avec un minimum de sécurité sociale et économique et de dignité humaine”. Cette définition peut être interprété en fonction des conditions et nécessités locales, ou tout au moins nationales ou régionales. En ce sens, il représente bien un outil — pour citer le terme parfois usité à la Fédération — propre à aider les Sociétés nationales et leurs comités locaux à repenser leur rôle. En l’employant strictement comme tel, la Croix-Rouge danoise, par exemple, a découvert une réalité parfois différente de la perception populaire. Si vous demandez au Danois “moyen” qui sont à son avis les individus les plus vulnérables, il vous répondra probablement les personnes âgées. Aujourd’hui, pourtant, ces dernières recueillent les fruits du remarquable système de sécurité sociale du pays et leur sort est souvent bien plus enviable que celui de tant de jeunes chômeurs, sans-abri ou séropositifs.

Et maintenant, que s’agit-il de faire? La réponse tient dans un élément souvent négligé lorsqu’on s’attache à évaluer les vulnérabilités: déterminer les capacités. Vulnérabilités et capacités sont en effet les deux faces d’une même pièce. Dans toute analyse de la vulnérabilité, on examine les forces et les faiblesses afin de déterminer qui sont les individus les plus exposés. De même, l’élaboration des programmes doit prendre en compte l’un et l’autre éléments. Comme le souligne le Guide de la Fédération pour l’évaluation des vulnérabilités et des capacités, nous devons tenir compte du fait que même les membres les plus fragiles d’une communauté possèdent des aptitudes, des ressources et des forces qu’ils peuvent mettre à profit pour s’aider eux-mêmes — et, peut-être, pour aider les autres.

En s’efforçant de soutenir ces capacités, le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge tend à passer d’un rôle de strict pourvoyeur d’assistance à celui de moteur du développement communautaire. Pour en revenir à notre définition selon laquelle la vulnérabilité est ce qui transforme un phénomène potentiellement dangereux en une catastrophe effective, il peut, comme le note encore le Guide de la Fédération, contribuer de façon notable à réduire la vulnérabilité en s’attaquant à ses causes profondes par le biais de programmes d’aide au développement, de préparation en prévision des catastrophes et de relèvement. Indubitablement, cela représente un pas décisif pour atténuer et prévenir les souffrances humaines.

Une exemple de participation communautaire

“ICI, nous recevons très peu d’assistance, si ce n’est en période électorale ou lorsqu’il y a des inondations, explique Carlos. Alors, on nous apporte des vêtements ou de la nourriture. Parfois, avec un peu de chance, nous recevons quelques matériaux pour réparer un peu nos maisons endommagées. Mais, depuis que la municipalité a décidé de construire une retenue le long de la rivière, on ne nous envoie plus rien, car il ne devrait plus y avoir d’inondations.”

Carlos vit dans une banlieue sinistrée comme en comptent toutes les grandes agglomérations d’Amérique du Sud. Il a dix enfants à charge, pas de travail, et sa femme est morte voici quelques mois du choléra. Depuis, Maria, sa fille de 12 ans, s’occupe de ses jeunes frères pendant que Carlos se consacre à ses tâches de volontaire du comité de la Croix-Rouge de Clorinda, au nord de l’Argentine.

La région du bassin de La Plata est périodiquement sinistrée par des inondations spectaculaires. En collaboration avec 21 comités Croix-Rouge d’Argentine, du Paraguay, d’Uruguay et du Brésil, la Fédération internationale a mis sur pied des programmes communautaires de sensibilisation, de santé et d’éducation. Avec les personnes directement concernées, elle s’emploie à déterminer les méthodes les plus efficaces pour limiter les effets des inondations et réparer les dommages qu’elles provoquent.

Carlos est membre d’un groupe de travail associé à ce projet. Avec ses compagnons, il est chargé de dresser un inventaire des ressources et des besoins de sa communauté. Son groupe a également participé à plusieurs ateliers organisés par le comité de la Croix-Rouge ainsi qu’à des séances de discussion visant à définir les modalités d’exécution du projet du bassin de La Plata.

“Auparavant, raconte Carlos, nous nous demandions ce qu’on allait faire pour nous. Mais, depuis que nous participons directement aux activités et, surtout, aux décisions concernant ce qui sera entrepris ou non au sein de notre communauté, nous avons trouvé quelque chose que personne ne peut nous apporter: la confiance en nous-mêmes.”

Macarena Aguilar

Liesl Graz
Ex-journaliste à The Economist. Aujourd’hui indépendante, Liesl Graz réside à Epalinges,
en Suisse.

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