La crise des réfugiés du Rwanda en 1994 a mis en lumière les gaspillages, les carences et les faiblesses d'organismes d'assistance qui se font une concurrence sauvage pour se positionner et mobiliser les ressources.

La crise des réfugiés du Rwanda en 1994 a mis en lumière les gaspillages, les carences et les faiblesses d'organismes d'assistance qui se font une concurrence sauvage pour se positionner et mobiliser les ressources.

En 1994, la Fédération internationale a redigé un code de conduite établissant des normes au regard desquelles évaluer son action. Nick Cater dresse un bilan provisoire de cette initiative.

L 'idée était simple, mais d'une portée considérable: créer un code de conduite établissant des normes de base pour les interventions en cas de catastrophe, normes que les organismes d'assistance s'engageraient à respecter de manière à garantir la qualité de leur travail, le professionnalisme de leur personnel et l'impact de leurs efforts sur les conditions d'existence des bénéficiaires.

Au début des années 1990, le moment était bien choisi pour une telle initiative, car, si les défis du Rwanda, du Kosovo et de l'Afghanistan étaient encore à venir, la fin de la guerre froide avait ouvert de nouveaux territoires à l'intervention humanitaire en accentuant la vulnérabilité de millions d'individus, en faisant éclore ou renaître de nombreux conflits, en inaugurant une ère de grandes catastrophes. En outre, à cette même époque, les budgets de l'assistance explosaient et la controverse faisait rage concernant le rôle d'agences de secours en pleine prolifération.

L'élaboration du projet fut confiée au Comité consultatif pour l'intervention humanitaire, qui rassemble quelques-unes des plus grandes organisations humanitaires du monde, parmi lesquelles la Fédération. Un peu plus de dix ans après le lancement de l'idée, près de 200 organisations ont signé le Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ainsi que pour les ONG lors des opérations de secours en cas de catastrophe, qui a en outre inspiré nombre de débats et d'actions au sein de gouvernements, d'agences des Nations unies, d'organisations non gouvernementales et de toutes les composantes du Mouvement.

Aujourd'hui, les éléments inclus dans ce Code se retrouvent dans des dizaines de projets et programmes, des initiatives mondiales pour améliorer la qualité de l'aide humanitaire - avec des aspects tels que la quantité de nourriture et d'eau dont un rescapé d'une catastrophe a besoin pour rester en vie - aux accords locaux définissant les rôles et responsabilités dans le cadre d'une crise particulière. Si certains estiment que le Code est désormais dépassé et qu'il devrait être mis à jour, amélioré, voire remplacé, d'autres continuent de s'y référer pour évaluer des programmes d'assistance ou étudient les moyens d'en faire un outil opérationnel afin d'améliorer encore leurs interventions.

À travers ses dix brefs articles couvrant des domaines tels que l'indépendance, la redevabilité, les exploitations politiques ou religieuses de l'assistance et la participation des communautés, le Code de conduite impose comme priorité absolue les besoins des bénéficiaires jeunes et vieux, malades et affamés - bref, des individus les plus vulnérables aux catastrophes naturelles, aux conflits et aux accidents technologiques. Ces dix articles sont suivis de trois annexes souvent négligées qui énoncent à l'attention des gouvernements, des Nations unies et d'autres acteurs des recommandations - en particulier: faciliter l'accès aux sinistrés, respecter l'indépendance et l'impartialité des organisations humanitaires, garantir le financement adéquat et la sécurité des interventions - propres à faciliter la mise en application du Code par les-dites organisations.

La crise du Kosovo a révélé que, si certaines organisations humanitaires se montraient davantage enclines à remettre en question la valeur de leur travail, l'application des normes d'intervention demeurait encore fragmentaire.

Nouveaux instruments

Le Code de conduite - y compris ses lacunes, qu'il s'agisse de directives techniques ou des mesures applicables en cas de violation de ses règles - a directement inspiré deux grandes initiatives internationales visant à améliorer les normes d'intervention: le projet Sphere et le Projet Redevabilité humanitaire (Humanitarian Accountability Project/HAP). Beaucoup plus complet et détaillé que son modèle et fondé sur le droit, le projet Sphere établit dans sa Charte humanitaire, qui inclut le texte du Code, des normes techniques précises régissant l'aide alimentaire, la nutrition, la santé, l'approvisionnement en eau et l'assainissement, ou encore l'aménagement d'abris temporaires en cas de catastrophe. Quant au HAP, il s'attaque à la délicate question de la responsabilité (ou "redevabilité", selon le terme aujourd'hui consacré) des agences humanitaires vis-à-vis des destinataires de leur assistance.

Nan Buzard, qui dirige le projet Sphere, souligne le lien étroit qui unit ce dernier au Code de conduite: "Sphere établit les droits des bénéficiaires, les normes techniques minimales constituant un aspect de ces droits; en ce sens, le projet représente une extension pratique de certains éléments inclus dans le Code de conduite". Au HAP, la co-directrice Agnès Callamard rend un hommage similaire: "Le Code de conduite, affirme-t-elle, demeure un cadre de référence très important pour l'évaluation des organismes d'assistance. Il a ouvert la voie au concept de redevabilité, contribuant ainsi à donner une voix aux bénéficiaires."

Si ces deux projets ont mobilisé de nombreuses agences du monde entier, ils ont aussi soulevé certaines critiques, notamment au sein du groupe des organisations associées à l'initiative Quality Platform. Ces dernières, bien que favorables elles aussi au principe de la redevabilité et à l'amélioration de la qualité de l'assistance, estiment que Sphere et HAP sont trop simplistes et formels pour rendre compte de la diversité et de la complexité des situations de catastrophe et des besoins des victimes.

Différents pays - comme l'Éthiopie et l'Australie en passant par le Liberia - ont adopté des codes de conduite s'inspirant directement du modèle originel. En Sierra Leone, en revanche, les ONG ont considéré que le Code de conduite était trop général et en ont élaboré une version abrégée spécifiquement adaptée à leur contexte, caractérisé par une situation de conflit interne et des déplacements de population. D'autres codes encore ont été formulés pour couvrir des domaines d'intervention particuliers.

S'agissant du Mouvement, le Code de conduite a exercé une influence marquée sur un large éventail de politiques et stratégies, de la Stratégie 2010 de la Fédération aux Principes et règles pour les secours en cas de catastrophe. Le Comité international de la Croix-Rouge a en outre fait de la redevabilité le thème central de sa prochaine réunion de Wolfsberg, réunissant de hauts responsables du secteur humanitaire.

Les limites

Les initiatives visant à établir des normes et à promouvoir le principe de redevabilité ont suscité le développement de mécanismes de surveillance et d'évaluation. Ces efforts sont suivis de près par l'ALNAP (Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action). "On a beaucoup progressé ces dernières années, mais d'une manière un peu anarchique", note John Borton, membre de ce comité interinstitutions. "Le Code de conduite, Sphere, le HAP et autres initiatives similaires forment une sorte de "patchwork" qu'il nous faut impérativement unifier et harmoniser." Récemment, une conférence sur l'amélioration de la qualité de l'aide humanitaire tenue à La Haye a donné un nouvel élan au Code de conduite en suggérant de lui donner une dimension plus concrète.

Comme beaucoup d'autres, John Borton pense que l'une des principales faiblesses du Code de conduite réside dans l'absence de tout dispositif de contrôle. Si les organismes d'assistance répugnent à accepter des mécanismes contraignants en matière de surveillance ou d'accréditation - sans parler de sanctions - il devrait être possible néanmoins de faciliter une certaine normalisation par le biais de procédures d'évaluation critique plus ouvertes.

Les progrès enregistrés au cours de la décennie écoulée semblent avoir rencontré une limite très sérieuse en ce qui concerne la participation des bénéficiaires aux programmes d'assistance. Un rapport soumis à la conférence de La Haye par le département des études sur les catastrophes de l'université de Wageningen note que les efforts déployés ne sont pas du tout proportionnés à l'importance largement reconnue et proclamée de cette question.

Dans la perspective du dixième anniversaire du Code de conduite, en 2004, la Fédération a entrepris de réviser tous les projets et initiatives relatifs à l'établissements de normes et à la promotion du principe de redevabilité, afin de déterminer lesquels d'entre eux présentent le plus d'intérêt pour l'avenir. "Le Code de conduite représente une bonne base, mais il reste beaucoup à faire. La question est de déterminer quelle est la meilleure voie à suivre", conclut Eva von Oelreich, responsable de la préparation aux catastrophes.

Nick Cater
Journaliste indépendant et consultant dans le domaine de l'aide humanitaire, Nick Cater a été pendant plusieurs années co-éditeur du Rapport sur les catastrophes dans le monde (contact : caterdisaster@yahoo.co.uk )