Protection juridique pour les victimes
de catastrophes

Les efforts déployés depuis quelques années en vue de recenser et d’améliorer le cadre juridique national et international pour les interventions lors de catastrophes franchiront une étape déterminante avec la Conférence internationale qui aura lieu en décembre à Genève.

Après des mois et des mois de travail de recherche et d’études de terrain dans le cadre de son Initiative pour un Droit international des interventions lors de catastrophes (DIIC), la Fédération internationale va soumettre aux gouvernements et aux autres composantes du Mouvement une première série de conclusions et propositions. La rapidité et l’efficacité des interventions internationales en cas de catastrophe sont cruciales pour sauver des vies et protéger la dignité humaine. Or, les efforts d’assistance sont trop souvent entravés par divers obstacles juridiques. La Conférence internationale examinera cinq propositions visant à résoudre ces difficultés (voir encadré).

Un droit hétéroclite

Des centaines de traités, conventions, résolutions et autres instruments du droit international et national contiennent des dispositions applicables aux opérations d’assistance en faveur des millions de victimes que font chaque année les cataclysmes naturels et les dé-sastres technologiques, mais, à ce jour, il n’existe dans ce domaine aucun instrument homogène basé sur des principes universellement reconnus. Parmi les nombreuses lacunes juridiques actuelles, les recherches conduites au titre de l’Initiative ont mis en lumière quatre problèmes majeurs.

• Accès irrégulier aux personnes affectées. Des considérations politiques, économiques ou de sécurité influent sur l’accès aux populations sinistrées. Dans certains pays, le déploiement de l’aide extérieure est tributaire d’accords préalables entre les organisations et les États; dans d’autres, il dépend des divers cadres juridiques régissant l’assistance; ailleurs encore, il repose sur la relation de confiance établie avec les autorités nationales ou locales.

• Entraves bureaucratiques. De nombreux problèmes découlent du manque de ressources ou du caractère bureaucratique des administrations gouverne-mentales: délais excessifs pour l’obtention des visas ou pour les formalités douanières, taxes d’importation prohibitives sur les approvisionnements de secours, absence de reconnaissance officielle ou de protection des organisations humanitaires et de leur personnel, obstacles au recrutement d’employés locaux, à la location de bâtiments ou aux opérations bancaires.

• Application erratique des normes de qualité et de redevabilité. Les directives existantes, comme le Code de conduite pour les opérations de secours ou le projet Sphere, sont généralement bien connues, mais restent souvent sans effet. Les normes sont appliquées de façon partielle, on emploie du personnel expatrié quand les capacités locales seraient plus utiles, les gouvernements, bailleurs de fonds et autres groupes d’intérêt influent sur la répartition de l’assistance.

• Manque de coordination nationale et internationale. Il semble bien que le manque de coordination constitue le plus gros obstacle à l’efficacité de l’aide humanitaire. À cet égard, le rôle central assumé par les gouvernements des pays sinistrés est particulièrement préjudiciable, en raison de l’absence, dans beaucoup de cas, d’une autorité officiellement chargée de la coordination des opérations et d’une connaissancesouvent limitée du fonctionnementde l’aide extérieure parmi les fonctionnaires.

Le développement d’un véritable droit international des interventions lors de catastrophes – de préférence, sur la base d’une consultation élargie incluant les communautés à risque – permettrait de régler nombre de difficultés, qu’il s’agisse de la définition des responsabilités du personnel humanitaire, des normes opérationnelles, de la coordination de l’assistance ou du rôle et des capacités des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. En partant des règles internationales existantes, on pourrait élaborer des modèles sur la base desquelles les organismes humanitaires et les gouvernements pourraient débattre de tous les facteurs qui facilitent ou entravent l’assistance, modèles qui seraient ultérieurement intégrés dans les législations nationales.

Options et perspectives

Certains spécialistes estiment que le champ d’application du DIIC devrait être limité aux opérations de secours d’urgence. Dans un tel cas de figure, un tel droit s’inscrirait dans une relation de complémentarité avec d’autres instruments traitant d’aspects connexes comme la prévention, le relèvement, le développement ou les conflits, un domaine déjà couvert par le droitinternational humanitaire issu des Conventions de Genève.

Les discussions menées avec des gouvernements et d’autres partenaires ont déjà entraîné un changement de terminologie. On se réfère désormais plus volontiers à un concept de “lois” sur les interventions lors de catastrophes, en considération de l’éventail des instruments juridiques existants et du fait que les tentatives visant à codifier un “droit” des interventions lors de catastrophes n’ont guère été couronnées de succès jusqu’à présent.

Quoi qu’il en soit, les efforts accomplis à ce jour ont mis en lumière le statut unique de la Fédération internationale et des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, à mi-chemin entre les organisations intergouvernementales et les organisations non gouvernementales (ONG). Cette position particulière pourrait leur valoir d’assumer dans ce domaine un rôle privilégié d’intermédiaire entre les États et les ONG.

L’importance du DIIC et le rôlespécial du Mouvement ont été mis en évidence devant des instances nationales, régionales et internationales, y compris l’Assemblée générale des Nations unies et son Conseil économique et social. Le secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, a d’ailleurs mentionné l’Initiative pour le DIIC dans son rapport consacré à la coordination de l’aide humanitaire d’urgence des Nations unies.

Pour maintenir l’élan, il est prévu de lancer à l’occasion de la Conférence internationale un CD-ROM recensant des centaines de dispositions juridiques compilées dans le cadre de onze études conduites dans des pays de toutes les parties du monde, du Nicaragua à la Turquie, ainsi qu’un livre examinant les nombreux aspects qu’englobe le DIIC, de la gestion des risques à la redevabilité humanitaire, en passant par les populations déplacées. Pour plus de détails sur ce thème, on peut consulter le site Internet de la Fédération internationale (www.ifrc.org/what/disasters/idrl).

“Nous sommes au début d’une longue route, mais le travail considérable accompli à ce jour nous a confirmé que nous étions sur la bonne voie”, note Victoria Bannon, coordinatrice de l’Initiative. “À la Fédération internationale, nous savons que les Sociétés nationales, les gouvernements et autres institutions concernées sont déterminés à nous aider à aller de l’avant. L’amélioration des lois et autres instruments régissant les interventions internationales lors de catastrophes n’est pas unsimple exercice académique – l’enjeu n’est rien moins que la vie ou la mortde millions d’individus. Si nous voulons vraiment “protéger la dignité humaine”, nous n’avons donc pas le choix.”