AU
lendemain du tsunami dans l’océan Indien en décembre
2004, quelque 200 organisations de secours internationales
ont fondu sur la Thaïlande. Un tiers d’entre elles
venaient tout juste d’être créées.
Saundra Schimmelpfennig dirigeait une organisation non gouvernementale
(ONG) mise sur pied pour suivre l’ensemble des organismes
de secours. Elle se souvient : «Le chaos était
total. En l’absence de toute instance de coordination,
chacun ignorait ce que faisaient les autres.»
La communauté internationale a fourni après
le tsunami une assistance sans précédent, mais
la distribution a souvent, hélas, été
marquée par la confusion. Certes, pour sauver des vies
et soulager les souffrances, il faut agir vite. Cependant,
comme l’ont montré d’innombrables catastrophes
naturelles, telles que l’ouragan Katrina aux États-Unis,
les tremblements de terre au Pakistan et les inondations aux
Philippines, les secours internationaux sont souvent entravés
par les lois... ou par leur absence.
«Les obstacles juridiques peuvent être tout aussi
gênants pour une opération de secours internationale
que des vents violents ou des routes inondées»,
affirme David Fisher, administrateur principal, recherche
juridique à la Fédération internationale.
À l’inverse, l’absence de réglementation
peut aussi conduire à une intervention brouillonne
et inefficace, qui laisse les communautés privées
des secours nécessaires au moment voulu.
Contraintes juridiques
De longues procédures douanières peuvent gravement
entraver l’acheminement des secours, et si les produits
importés ne sont pas exonérés de droits
de douane, les humanitaires peuvent avoir à verser
des sommes considérables. Après le tsunami,
des centaines de conteneurs sont restés bloqués
en douane à Sri Lanka
et en Indonésie; les tentes, couvertures et housses
mortuaires n’ont pu être distribuées en
temps utile, et les vivres ont pourri. On a souvent cité
la facture présentée à Oxfam par les
autorités sri-lankaises : plus d’un million de
dollars pour l’importation de 25 véhicules.
Quant aux agents humanitaires, s’ils peuvent généralement
entrer dans le pays, ils ont souvent du mal à renouveler
leur visa et à obtenir des permis de travail.
Dans certains cas, les ONG internationales déjà
enregistrées dans le pays touché peuvent obtenir
des permis pour leur personnel international. En revanche,
celles qui n’étaient pas agréées
au moment de la catastrophe se heurtent à des procédures
si complexes qu’elles sont souvent contraintes de fonctionner
sans aucun statut juridique, ce qui pose des problèmes
pour engager du personnel local, pour ouvrir des comptes en
banque et pour obtenir des exemptions fiscales. Les exigences
concernant les médecins étrangers sont aussi
rarement adaptables aux situations de catastrophe, ce qui
empêche parfois de recourir à leurs services,
ou conduit — cas le plus fréquent — à
une pratique hors de toute réglementation, tandis que
les autorités ferment les yeux.
Ces problèmes ne sont pas propres à un pays
précis et ne se limitent pas aux situations d’urgence.
Les organismes d’assistance qui travaillent lors de
catastrophes moins soudaines se heurtent aussi à des
écueils bureaucratiques. Au Mali, pendant une crise
alimentaire et une invasion de criquets entre 2003 et 2006,
les procédures douanières complexes ont entravé
l’entrée des secours et des véhicules,
retardant de plusieurs semaines l’acheminement d’une
aide alimentaire d’urgence.
Le manque de préparation juridique n’est pas
non plus l’apanage des pays en développement.
Après l’ouragan Katrina en 2005, la plus grande
confusion a régné du fait des messages contradictoires
des divers organismes gouvernementaux des États-Unis
sur le type d’aide requis. L’absence d’instance
centrale orchestrant l’assistance internationale a causé
l’annulation de vols prêts à décoller
de Suède et de Suisse pour acheminer des secours.
Manque de transparence et qualité
Le problème, toutefois, ne se résume pas aux
obstacles juridiques érigés par les gouvernements.
Il est fréquent que les organismes de secours internationaux
ne respectent pas le rôle prioritaire des autorités
nationales et des secouristes locaux dans l’aide en
cas de catastrophe, quand ils ne leur compliquent pas la tâche
en envoyant des secours inadaptés. C’est ainsi
qu’après le tsunami, l’Indonésie
a reçu des vêtements d’hiver, y compris
des vestes de Père Noël (alors que le pays est
à majorité musulmane), et d’autres articles
totalement inadaptés, allant de boîtes de Viagra
à des souliers à talon aiguille.
«Les secours utiles sont souvent enfouis sous des montagnes
de produits inadaptés, explique David Fisher. Non seulement
cela n’aide pas les gens dans le besoin, mais en outre
on occupe ainsi des espaces de stockage précieux et
on discrédite aux yeux de la population locale l’ensemble
de l’effort international de secours.»
Tout comme une surabondance de produits inadaptés,
la coordination d’une multitude d’acteurs internationaux
peut tourner au casse-tête pour les autorités
locales. Après le tsunami, 200 organisations, ainsi
que du personnel militaire et de protection civile de dizaines
de pays sont arrivés dans la province de Banda Aceh,
en Indonésie. Un petit nombre d’acteurs internationaux
fournissant des biens et des services de mauvaise qualité
ont suffi à ternir la réputation de toute la
communauté humanitaire.
Le lieutenant-général Evan Carlin, des forces
de défense australiennes, a ainsi raconté que
cinq sages-femmes américaines du New Jersey, qui se
faisaient appeler «Mères pour Aceh», étaient
arrivées en Indonésie et avaient insisté
pour être amenées à Aceh, pour rebrousser
chemin quelque temps plus tard, lorsqu’il devint évident
qu’elles n’avaient aucune capacité ou compétence
utile. Une autre organisation de secours serait repartie sans
laisser la moindre information sur les enfants qu’elle
avait vaccinés, semant la confusion et causant un surcroît
de travail.
«Nous ne voulons pas décourager l’élan
humanitaire, mais nous tenons à éviter que des
personnes bien intentionnées entravent l’effort
d’assistance», explique David Fisher.
Des lignes directrices efficaces
Depuis 2001, la Fédération internationale cherche
à consolider l’assise juridique de la réaction
internationale aux catastrophes grâce à son Programme
international de règles, lois et principes applicables
aux actions internationales en cas de catastrophe. Après
de larges consultations, elle a rédigé des «lignes
directrices relatives à la facilitation et à
la réglementation nationales des opérations
internationales de secours et d’assistance au relèvement
initial en cas de catastrophe», qui définissent
clairement les rôles et les responsabilités des
États et de la communauté humanitaire.
Selon David Fisher, «les lignes directrices peuvent
aider les États à anticiper les problèmes
juridiques, au lieu de devoir les régler dans le chaos
qui suit une crise, et à secourir ainsi les victimes
de manière plus rapide et plus efficace.»
Les lignes directrices stipulent que c’est à
l’État touché de conduire l’effort
de secours et de décider de l’opportunité
d’une aide extérieure; il doit aussi jouer un
rôle majeur pour veiller à l’efficacité
et à la qualité des secours internationaux.
«Un organisme qui peut prouver qu’il apporte
des secours vraiment nécessaires bénéficiera
d’un passage en douane simplifié, et les qualifications
de son personnel seront plus facilement reconnues»,
explique David Fisher.
Les lignes directrices ont été adoptées
à l’unanimité par les gouvernements et
par le Mouvement lors de la XXXe Conférence internationale
de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge en novembre 2007.
«L’un de leurs principaux atouts — selon
Elizabeth Valdez, représentante du gouvernement du
Guatemala — est qu’elles ne sont pas contraignantes,
qu’elles sont souples et adaptables à toute situation.»
Le Guatemala, a-t-elle relevé, voit en elles un outil
précieux pour améliorer sa législation.
Certains pays ont mis le texte en pratique avant même
son adoption officielle. Le représentant des Philippines
a indiqué que son pays les utilisait depuis 2005 lors
des exercices annuels de simulation d’interventions
en cas des catastrophe. À l’heure même
où il s’exprimait, deux typhons tropicaux balayaient
la côte de Philippines, mettant à l’épreuve
les capacités de réaction nationales.
Lors de la Conférence, le représentant de la
Croix-Rouge australienne a déclaré : «Cette
initiative est l’une des réussites les plus importantes
de la Fédération internationale au cours des
dernières années (...). Lors du tsunami, une
foule d’acteurs souhaitaient apporter leur aide, et
une partie des secours n’a pas été utile.
(...) Par exemple ces médicaments dont la date de péremption
était proche ou dépassée, et dont les
instructions étaient rédigées dans une
langue étrangère. Les directives traitent de
ce type de problème.»
À l’heure où le monde redoute une multiplication
des catastrophes due aux changements climatiques, la Fédération
internationale encourage les gouvernements à utiliser
les lignes directrices. «La plupart des pays attendent
le dernier moment pour réglementer l’aide internationale,
reconnaît le secrétaire général
adjoint, Ibrahim Osman. Avec la complexité croissante
des secours internationaux et le nombre accru des acteurs
concernés, ce n’est tout simplement pas tenable
à long terme.»
Avec l’Organisation mondiale de la Santé, la
Fédération internationale envisage d’apporter
une assistance technique ciblée à plusieurs
pays du bassin du Mékong pour étudier la meilleure
manière d’utiliser les lignes directrices. Elle
prévoit d’apporter un soutien technique similaire
à d’autres pays d’Asie et du Pacifique,
tout comme en Amérique latine et en Afrique.
Mais c’est lorsque surviendra la catastrophe que sonnera
l’heure de vérité.
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