Pour le meilleur
et pour le pire

Les relations du Mouvement avec les forces armées

Il est tout juste plus de 1500 heures — 3 heures de l’après-midi en langage civil — sur ce vaste terrain d’entraînement militaire balayé par la pluie à Grafenwoehr, au sud-est de l’Allemagne, près de la frontière tchèque. Une douzaine d’officiers en tenue de camouflage sont assis autour d’une table dans une salle de cours, tandis qu’un officier britannique s’apprête à prendre la parole.

Agitation soudaine : une présence suspecte (l’auteur de ces lignes) a été repérée dans la salle. Rapide conciliabule avec l’organisateur du cours. On explique que l’intrus n’est là que pour l’exposé qui sera présenté par le CICR et qu’il quittera ensuite les lieux. Signes d’assentiment : le journaliste est autorisé à s’asseoir; la réunion commence.

Ces officiers d’état-major se préparent à partir pour l’Afghanistan vers la fin de 2008. Ils y seront membres du personnel du siège du Commandement régional sud, basé à Kandahar, de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) de l’OTAN.

Patrick Hamilton, le chef adjoint de la délégation du CICR en Afghanistan, prend la parole pour expliquer aux officiers la conception que l’organisation se fait de la protection des civils, qui inclut la transmission des plaintes des civils concernant les allégations de violation du droit international humanitaire (DIH).

Les plaintes de ce type sont traitées lors de réunions régulières avec les autorités militaires et avec l’opposition armée en Afghanistan. Le CICR prie les autorités d’effectuer une enquête, communique les résultats et veille à ce que le comportement à l’origine de l’incident soit modifié.

Bien conscient de la sensibilité des militaires à l’égard de toute accusation d’agissement répréhensible, Patrick Hamilton souligne que le CICR parle d’«allégations» et non d’«accusations». Une fois l’exposé terminé, les officiers passent à leurs affaires internes : un exposé sur les procédures «post-incident» internes à la FIAS.

Patrick Hamilton relève après la séance : «J’ai l’impression que la nature de l’action du CICR est généralement bien comprise. L’OTAN sait que nous avons des contacts avec l’opposition armée et les taliban. Ils aimeraient que nous leur passions le même message sur le DIH; nous leur expliquons que c’est bien ce que nous faisons, que la présence du CICR dans les conflits consiste précisément à tenir le même langage à toutes les parties.»

Le CICR participe désormais régulièrement à ces cours pour informer les officiers de son action et des situations qui les amèneront à se rencontrer sur le terrain. Il eût été difficile, voici encore dix ans, d’imaginer un tel niveau de coopération et de confiance.

«Le choix du CICR comme intervenant s’impose», affirme le général de division Agner Rokos, le commandant danois du Centre d’entraînement de forces interarmées (JFTC), où se déroule l’exercice pré-deploiement. Il explique que le Centre applique, pour la formation, une démarche globale, avec des représentants des organisations auxquelles les militaires auront à faire sur le terrain. «Le CICR en fait naturellement partie.»

Le général Rokos est bien conscient de l’importance que revêt l’indépendance du CICR. «Nous comprenons parfaitement que le CICR ne saurait être perçu comme “intégré” aux forces armées !»

L’indépendance du CICR — clé de son action humanitaire neutre et indépendante — a longtemps entravé le développement de relations institutionnelles plus étroites avec les forces armées, même si les contacts opérationnels sur le terrain, essentiels pour obtenir l’accès aux blessés, aux prisonniers et aux civils pris au piège dans le conflit, ont toujours été une nécessité.

Pour Michael Meyer, conseiller en DIH à la Croix-Rouge britannique, «la relation entre la Croix-Rouge et les forces armées est cruciale». Ce lien, affirme-t-il, est à l’origine du Mouvement, et sans lui ses membres ne pourraient s’acquitter de leurs mandats respectifs.

Aujourd’hui, toutes les composantes du Mouvement — le CICR, les Sociétés nationales et la Fédération internationale — ont des relations régulières et structurées avec les forces armées, qu’il s’agisse de promotion du DIH, de réaction aux catastrophes naturelles ou de conflit armé.

Cette relation est définie dans des textes officiels : l’article 3 des Statuts du Mouvement décrit le champ d’action des Sociétés nationales, tandis que l’article 4, qui énumère les conditions de reconnaissance d’une Société nationale, stipule qu’elle doit être «dûment reconnue» par le gouvernement «comme société de secours volontaire, auxiliaire des pouvoirs publics dans le domaine humanitaire».

La Première Convention de Genève de 1949 dispose que le personnel des Sociétés nationales engagé officiellement en qualité d’auxiliaire — et soumis aux lois et règlements militaires — jouit de la même protection que le personnel sanitaire régulier de l’armée.

En 2007, le Conseil des délégués (la plus haute instance du Mouvement) a adopté un document d’orientation sur les relations avec les organismes militaires, afin de préserver l’indépendance, la neutralité et l’impartialité de leur action humanitaire, essentiellement par le respect des principes du Mouvement.

Avec la transformation des opérations militaires depuis le début des années 1990 et la participation des militaires aux opérations de secours, les deux parties ont compris que leur relation exigeait d’être adaptée, mais il a fallu des efforts, de part et d’autre, pour y parvenir. Selon Flemming Nielsen, chef de la coordination des opérations et point focal pour les relations civils-militaires à la Fédération internationale, «les militaires ont mieux réussi que les civils à favoriser ce rapprochement au cours des dix dernières années».

«Parmi les humanitaires, certains ont l’impression que les militaires sont le problème, que ce sont les "tueurs», explique-t-il. Cet ancien officier de l’armée de l’air danoise a une riche expérience des activités de secours, avec les Nations Unies comme avec le Mouvement (voir encadré). «Ils doivent comprendre que les soldats ont un rôle. Nous devons apprendre à coopérer avec eux, et quand ce n’est pas possible, expliquer pourquoi.»

Au CICR, David Horobin est coordonnateur des déploiements rapides. À ses yeux, la participation croissante des militaires est inévitable. «Le fossé qui séparait les catastrophes naturelles des urgences liées aux conflits se comble progressivement. Les armées sont désormais prêtes à répondre à tous les types d’urgence, mais elles ont toujours besoin des compétences des civils.»

David Horobin a aussi travaillé pour la Fédération internationale et pour le gouvernement britannique. Il pense que si la logistique militaire peut être précieuse, le Mouvement doit être conscient de son rôle à la fois civil et militaire, et n’y recourir qu’en dernier ressort. «Une armée peut parfaitement transporter des secours humanitaires, et le lendemain acheminer des troupes et des armes.» C’est ce que les militaires appellent des opérations «à trois volets», dans lesquelles assistance humanitaire, opérations de stabilisation et combats peuvent se dérouler presque simultanément.

On est loin de la bataille de Solférino, le 24 juin 1859, l’origine historique de la Croix-Rouge, lorsqu’un homme d’affaires genevois, Henry Dunant, entreprit d’organiser les secours aux soldats blessés. Le livre qu’il écrivit pour relater son expérience conduisit rapidement à deux faits marquants : la création de comités de secours volontaires dans chaque pays pour soutenir les services sanitaires des armées en temps de guerre, et l’adoption d’un traité pour garantir une aide impartiale à tous les blessés sur les champs de bataille : la Convention de Genève. Le traité consacrait le principe de la neutralité du personnel sanitaire, qui serait porteur d’un signe distinctif commun : la croix rouge sur fond blanc.

Au cours des cinquante premières années d’existence de la Croix-Rouge, les idées de Dunant furent mises en pratique : la Convention de Genève fut adoptée par des pays d’Europe, d’Asie et des Amériques, et des comités nationaux d’aide furent créés, qui envoyaient des équipes et des fournitures médicales au front, même dans des conflits auxquels leur propre pays n’était pas partie.

Cette période vit aussi l’adoption d’un nouvel emblème — le croissant rouge, par l’Empire ottoman — et le début des activités du CICR en faveur des soldats capturés. Les Sociétés nationales commencèrent à secourir les civils victimes des catastrophes naturelles.

La Première Guerre mondiale, en 1914, vit la plus grande mobilisation humanitaire de tous les temps : des dizaines de milliers d’infirmières, d’innombrables services d’ambulances et trains sanitaires. Nombreux furent les volontaires tués près des lignes de front.

Le conflit achevé, les populations aspiraient à la paix. La Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge, fondée en 1919, allait être le nouveau point focal pour les Sociétés nationales, qui n’auraient plus à se préoccuper des soldats blessés, puisqu’il n’y aurait plus jamais de guerre...

Selon Jean-Philippe Sandoz, conseiller juridique au CICR, les liens privilégiés entre la Croix-Rouge et les forces armées ont parfois été mis en question. «Lorsque, dans les années 1920, les Sociétés nationales se sont tournées vers des activités de temps de paix, leurs relations avec les autorités ont évolué aussi; elles ont cessé d’être des auxiliaires au sens strictement militaire et à des fins caractéristiques du temps de guerre.»

«Il a fallu formuler les principes de base du Mouvement, notamment celui de l’indépendance, qui contredisait dans une certaine mesure le statut traditionnel d’auxiliaire. Les principes devaient être universels, par opposition aux perspectives strictement nationales qui avaient régné jusque-là.»

Le CICR continua à œuvrer avec les gouvernements pour améliorer la protection des soldats, en se fondant sur l’expérience acquise pendant la Première Guerre mondiale. En 1925, les États signèrent un traité interdisant l’emploi d’armes toxiques et bactériologiques, et en 1929, la Convention de Genève fut élargie pour renforcer la protection des prisonniers de guerre.

Le DIH restait axé sur le sort des victimes militaires. Il fallut attendre 1949, après les horreurs de la Seconde Guerre mondiale, pour que les civils soient englobés dans sa protection.

Encore faut-il que le droit soit appliqué. Certes, les gouvernements ont toujours eu l’obligation d’inculquer à leurs soldats le contenu des Conventions de Genève, mais à l'époque de la guerre froide, ce ne fut pas toujours une priorité.
«Nous nous préparions pour le pire, c’est-à-dire un conflit nucléaire», explique Charles Garraway, ancien conseiller juridique de l’armée britannique, aujourd’hui collaborateur de la Croix-Rouge britannique. «On pensait qu’il n’y aurait guère de prisonniers dans un tel conflit. À l’époque, l’instruction en droit humanitaire était assez formelle.»

Le capitaine Abdoul Azit Ahmed, directeur des services juridiques de la Marine royale malaisienne, partage cet avis. «Avant 1996, rares étaient les officiers qui auraient su vous dire ce qu'était une "infraction grave" au DIH. Certains pensaient que les Conventions de Genève ne concernaient que les services sanitaires.»

Avec l’indépendance de nombreux pays d’Asie et d’Afrique, parfois accompagnées de guerres civiles, la méconnaissance du droit humanitaire se fit plus criante. En 1977, la conférence qui adopta les deux Protocoles additionnels aux Conventions de Genève, améliorant la protection des victimes de guerre, appela le Mouvement à redoubler d’efforts pour aider les gouvernements à enseigner le droit à leurs forces armées.

C’est au CICR qu’incomba le rôle principal. Avec l’aide d’un officier de l’armée suisse, il organisa des cours, auxquels assistèrent des officiers du monde entier, et publia son premier manuel destiné aux forces armées.

La Division des relations avec les forces armées et de sécurité (dite Division FAS) fut alors constituée pour aider les armées à enseigner le droit de la guerre et pour développer les relations avec les forces armées et de sécurité dans le monde entier (voir encadré). Toutefois, cette méthode ne permettait pas de toucher systématiquement les combattants extérieurs aux structures militaires traditionnelles (guérilleros, rebelles et «combattants de la libération» souvent présents en Afrique, en Asie et en Amérique latine).

Le problème s'aggrava dans les années 1990, avec les guerres qui suivirent l’éclatement de l’Union soviétique et de la Yougoslavie, ainsi qu’en Afrique, puis au Moyen-Orient. Une nouvelle manière de procéder devenait nécessaire. Le CICR renforçait par ailleurs ses contacts avec les forces de l’ONU et de l’OTAN participant à des opérations d’appui de la paix.

Depuis le début du siècle, les activités de la Division FAS ont été adaptées aux problèmes opérationnels que rencontre le CICR, par exemple en aidant l’institution à mieux comprendre l’univers et la mentalité militaires, en renforçant la confiance mutuelle et un dialogue authentique permettant au CICR d’exprimer ses préoccupations humanitaires et d’obtenir des réponses.

Après les attaques contre les États-Unis et le lancement de la «guerre contre le terrorisme», la relation du CICR et des armées s’est trouvée confrontée à de nouveaux enjeux.

«Nous avons affaire aujourd’hui à des forces armées qui ont la capacité d’intervenir partout dans le monde : les États-Unis notamment, mais aussi les opérations de paix de l’ONU», explique François Sénéchaud, chef de la Division FAS. «De ce fait, nous sommes en rapport avec elles chaque fois que nous les retrouvons sur le terrain. Nous devons veiller à ce que notre message soit cohérent, qu’il soit délivré aux États-Unis, en Irak, à Djibouti ou aux Philippines.»

Ou à Kaboul. Car c’est en Afghanistan que les relations entre le CICR et les forces armées entrent dans une nouvelle phase. Si le dialogue est plus ouvert que jamais, il subsiste de grandes différences de méthode, par exemple en ce qui concerne le rôle des militaires dans la distribution des secours, que les forces armées voient comme une composante clé des opérations de stabilisation.

Pour le directeur adjoint des opérations du CICR, Walter Fuellemann, le fait d’utiliser l’action humanitaire pour favoriser des objectifs militaires pose problème. «Au-delà de la confusion des genres, on risque de semer le trouble, parmi les personnes dans le besoin, et en définitive chez tout le monde, au sujet de la nature de l’action humanitaire : existe-t-il vraiment une action humanitaire neutre et indépendante, ou est-ce que toute aide est assortie de conditions ?»

À l’heure où les gouvernements, au nom de l’efficacité et de la rentabilité, «regroupent» leur réaction aux catastrophes et aux conflits en faisant appel à des professionnels civils, le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge subit une certaine pression pour se rallier à cette tendance.

Or, que devient, dans de telles conditions, le statut d’auxiliaire des pouvoirs publics, raison d’être traditionnelle des Sociétés nationales ? Où fixer les limites ? Que faire si un gouvernement qui envoie des forces armées en Afghanistan ou en Irak demande à une Société nationale d’assumer un rôle qui contredirait les principes du Mouvement ?

Les incidences de ce phénomène — sur le statut des Sociétés nationales et de tout financement par les gouvernements — ont conduit en 2007 à l’adoption d’une résolution par la XXXe Conférence internationale du Mouvement, affirmant que si les Sociétés ont l’obligation d’étudier sérieusement toute demande de leurs autorités, elles ont aussi le devoir de refuser toute requête qui irait à l’encontre des principes.

Le Mouvement n’est pas seul à voir dans ce type de situation une menace potentielle contre l’«espace humanitaire», qui risquerait de modifier la manière dont les agents de secours sont perçus, en compromettant leur sécurité, leur capacité de toucher les victimes et jusqu’à la notion d’une action humanitaire réellement indépendante, fondée sur des besoins et non sur des considérations politiques ou militaires.

Divers ensembles de directives ont été publiés — par le Mouvement, par des groupes d’États et d’organisations (les «Directives d’Oslo») ou par des ONG — pour encadrer, par exemple, le recours aux moyens logistiques des armées dans des situations d’urgence.

Qui sait ce que le général Dufour (illustre commandant militaire suisse et premier président du CICR) aurait pensé de cette évolution ? Le fait est cependant que 150 ans plus tard, le Mouvement né de l'appel lancé par Henri Dunant à Solférino redéfinit sa relation avec les premiers bénéficiaires de son action : les militaires. Un processus encore loin d’être achevé.

Banda Aceh, sur l’île indonésienne de Sumatra, le 19 janvier 2005. Une équipe sanitaire d’urgence de l’armée japonaise déploie un drapeau Croix-Rouge dans son camp après le tsunami.
©REUTERS / KIMIMASA MAYAMA, AVEC L’AUTORISATION DE www.alertnet.org

Première Guerre mondiale (1914-1918) : un soldat blessé est transféré sur un train de la Croix-Rouge hongroise.
©VIENNE KRIEGSARCHIV / CICR

Durum (Soudan). Des combattants du mouvement Justice et Égalité suivent une séance de diffusion des règles de la guerre organisée par le CICR.
©BORIS HEGER / CICR

Des membres du Croissant-Rouge palestinien emmènent un corps dans le camp de réfugiés de Djénine, en Cisjordanie, le 15 avril 2002 : sous le regard de soldats israéliens.
©REUTERS / HO NEW, AVEC L’AUTORISATION DE www.alertnet.org

Des soldats américains membres de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) de l’OTAN distribuent du matériel scolaire à des enfants afghans à Orgun, dans l’est de l’Afghanistan, le 16 mars 2007.
©AFP PHOTO / US HQ / THOMAS J. DOSCHER