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Sous le couvert de la loi

 

Une bonne législation peut aider les organismes de secours à sauver des vies, tandis que des lois mal adaptées entravent l’aide aux sinistrés. Partout dans le monde, le Mouvement appelle de ses vœux des réformes législatives.

Des dizaines de tentes de fortune sur une étendue de plaine poussiéreuse : c’est un camp pour les personnes sans abri après le gigantesque tremblement de terre qui a frappé Pisco, au Pérou, en 2007.

Haydee Cartagena vit avec six membres de sa famille sous l’un de ces abris, qui ne mérite même pas le nom de tente. Les parois sont faites de nattes de paille, de sacs en toile de jute et de morceaux de carton agencés avec soin. Une bâche bleue, qui fuit quand il pleut, sert de toit. Quant au sol, il est en terre battue.

La nuit venue, des bougies sont l’unique source de lumière. L’eau est tirée d’un puits à 150 mètres. Les latrines sont un peu plus près.

Comme bien d’autres résidents du camp, Haydee Cartagena est coincée dans une situation de flou juridique que connaissent souvent les victimes des catastrophes naturelles. Elles ne sont pas autorisées à bâtir un logement plus solide aussi longtemps que le gouvernement ne leur a pas accordé un titre de propriété sur les petites parcelles qu’elles occupent.

«C’est mieux que rien, mais on n’a pas encore tout ce qu’il nous faut», explique Haydee, une femme trapue de 56 ans, qui survit en gardant des enfants et en lavant des habits.

Le séisme de magnitude 8 qui a rasé Pisco et fait plus de 500 morts a laissé la ville côtière en ruines. Il a mis en lumière non seulement la vulnérabilité des infrastructures de Pisco, mais encore les lacunes dans la législation qui couvre les mesures d’intervention et de reconstruction après une catastrophe naturelle. C’est un problème que l’on retrouve dans de nombreux pays frappés par des catastrophes naturelles sous toutes les latitudes.

Des problèmes juridiques ont aussi retardé l’acheminement des secours envoyés au Pérou par la FICR et par d’autres organismes internationaux immédiatement après le séisme, y compris des véhicules, des médicaments et même un appareil de radiographie portable. Outre les conséquences de la catastrophe naturelle, le gouvernement péruvien s’est trouvé confronté à une avalanche de secours – souvent mal adaptés – arrivant par avion, camion et voiture dans les aéroports et les postes frontière.

C’est pour réagir à des situations de ce genre partout dans le monde que la FICR est aux avant-postes d’une initiative qui vise à régler les problèmes juridiques auxquels se heurtent les activités de secours et de relèvement. La Fédération forme aussi des groupes de travail, au Pérou et ailleurs, pour aider les gouvernements qui le souhaitent à passer en revue leurs lois et leurs politiques afin de garantir qu’ils soient prêts à accélérer l’entrée des secours sur leur territoire la prochaine fois que frappera une catastrophe naturelle, et qu’ils puissent contrôler et surveiller comme il convient la qualité de l’assistance.

Agir préventivement

C’est en 2001 que la FICR a lancé son Programme international de règles, lois et principes applicables aux actions internationales en cas de catastrophe (IDRL). Le Rapport sur les catastrophes dans le monde avait mis en lumière le fait qu’il existe un cadre juridique complet et internationalement reconnu pour les conflits armés, alors que le régime des secours dans les catastrophes naturelles est disparate et méconnu. Après plusieurs années de travail, un nouvel ensemble de lignes directrices destinées à faciliter et à réglementer les secours de l’étranger, fondé sur les lois et traités internationaux en vigueur, fut adopté à l’unanimité en 2007 par la XXXe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Les gouvernements sont encouragés à adopter ce texte non contraignant, intitulé officiellement «lignes directrices relatives à la facilitation et à la réglementation nationales des opérations internationales de secours et d’assistance au relèvement initial en cas de catastrophe», ou «lignes directrices IDRL». L’Assemblée générale des Nations Unies ainsi que d’autres instances intergouvernementales ont encouragé leurs États membres à utiliser les lignes directrices IDRL pour renforcer leur propre législation (voir encadré Que peuvent faire les gouvernements?).

Les lignes directrices IDRL «sont conçues pour aider les pays à analyser leurs textes législatifs et réglementaires », explique David Fisher, le juriste de la FICR qui supervise les activités d’appui à la mise en œuvre des lignes directrices dans le monde entier.

«Les gouvernements ont tout intérêt à être mieux préparés à ces problèmes de réglementation pendant des opérations internationales de secours, assure-t-il. Ce n’est pas en pleine crise que l’on peut rédiger tout un ensemble de règles nouvelles. Certains gouvernements sont mieux préparés que d’autres, mais la plupart ont, sur ces questions, une législation très rudimentaire. Ils s’imaginent qu’ils pourront régler les problèmes juridiques quand ils surgiront.»

Anticiper

Lorsque le séisme s’est produit, le 15 août 2007 à 18h40, avec Pisco pour épicentre, la terre a tremblé violemment pendant trois minutes, provoquant l’effondrement de la plupart des maisons et des entreprises, bâties en adobes, des briques d’argile séchée.

Les gouvernements étrangers et les organisations internationales de secours se sont immédiatement mobilisés pour expédier des secours aux habitants de cette ville de 130 000 habitants située au sud de Lima, à trois heures de voiture de la capitale. Cependant, comme souvent en cas de catastrophe de grande ampleur, le gouvernement et les organismes d’assistance se sont trouvés submergés par des quantités massives de secours mal adaptés et inutiles. Des montagnes de vêtements envoyés par des Péruviens et des étrangers ont ainsi dû être rejetés parce qu’ils étaient sales, en mauvais état, ou parce que le tri et le stockage auraient exigé trop de temps et de travail.

«La situation était chaotique à bien des égards», raconte Milo Stanojevich, responsable des opérations au Pérou pour CARE International.

Une partie des secours, qui auraient pu être utiles, restèrent bloqués à cause de la réglementation. Six médecins des Sociétés nationales colombienne et panaméenne, arrivés sur place pour soigner les victimes du séisme, ne pouvaient pas signer d’ordonnances, faute d’être reconnus par le ministère de la Santé. «Ils devaient toujours être accompagnés de médecins péruviens, ce qui réduisait notre marge de manœuvre», explique Juan Cordero, médecin de la Croix-Rouge péruvienne.

Au même moment, du matériel de première nécessité (véhicules, tentes, antibiotiques) expédié par des organisations de secours renommées était retenu aux frontières pour diverses raisons. C’est ainsi que l’Organisation panaméricaine de la santé (OPS) a envoyé au Pérou un appareil de radiographie portable provenant des États-Unis, pour le principal hôpital de Pisco, détruit par le séisme.

Alors même que la ville ne disposait plus d’une seule installation de radiologie, l’appareil est resté bloqué à la douane tandis que des responsables de l’OPS s’affairaient pour obtenir un certificat d’importation, une licence de l’Institut national pour l’énergie nucléaire et un permis du ministère de la Santé.

Un exemple parmi d’autres

Les récits de ce genre ne doivent pas dissimuler le fait que la majeure partie des secours envoyés sont parvenus à bon port, et que la législation péruvienne en vigueur a permis aux organismes nationaux et internationaux de réagir sans tarder. L’expérience vécue au Pérou après le séisme de Pisco montre bien, cependant, les écueils auxquels se heurtent de nombreux gouvernements pour concilier les lois indispensables en matière d’importation et de santé et les nécessités de la réaction rapide aux catastrophes.

Le Pérou n’a pas l’apanage de ce genre de problème. Cinquante véhicules d’Oxfam sont restés bloqués par les douanes haïtiennes six mois durant après le tremblement de terre dévastateur de janvier 2010. L’organisation a dû louer des véhicules, à 3000 dollars par mois chacun.

En Indonésie, après le tsunami de 2004, les autorités ont reçu plusieurs tonnes de médicaments et de vivres périmés, ainsi que des médicaments inutilisables parce que leurs notices étaient rédigées dans des langues étrangères.

Des progrès considérables ont néanmoins été faits en Indonésie pour améliorer la réaction aux situations d’urgence, notamment en instaurant une procédure d’autorisation à «guichet unique» pour Banda Aceh, comme l’explique Isabelle Granger, coordonnatrice IDRL pour la zone Amériques de la FICR. Cela a permis d’accélérer les activités d’assistance, car les responsables des secours peuvent trouver tous les fonctionnaires des divers ministères et agences en un seul lieu.

Préparer une liste

Les lignes directrices IDRL suggèrent de prendre des mesures de type similaire à titre préventif. Les gouvernements sont encouragés à préparer une liste d’organismes humanitaires internationaux pré-approuvés, qui pourraient bénéficier d’une procédure accélérée pour entrer dans le pays, en matière douanière par exemple. Les gouvernements devraient aussi autoriser l’enregistrement, après une catastrophe, d’autres groupes aptes à fournir une assistance compétente.

Il est particulièrement crucial de déterminer quels groupes sont capables d’apporter une valeur ajoutée, car les associations sont de plus en plus nombreuses à se précipiter au secours des pays frappés par des catastrophes. Après le tremblement de terre de 2001 à Gujarat (Inde), une centaine d’organisations non gouvernementales (ONG) ont proposé leur aide, explique Isabelle Granger. Après le séisme de 2003 à Bam (Iran), elles étaient 120; au lendemain du tsunami de 2004 dans l’océan Indien, 200 et, en Haïti, quelque 550 ONG sont enregistrées, mais selon certains observateurs elles pourraient être jusqu’à 12 000 présentes sur le terrain.

«Pour les autorités, c’est un fardeau, explique Isabelle Granger. Coordonner toutes ces organisations était impossible; certaines sont arrivées sans préparation.»

La bonne nouvelle est que les gouvernements commencent à utiliser les lignes directrices IDRL, suivant l’exemple de l’Indonésie. La Norvège, la Nouvelle-Zélande et le Panama se sont aussi inspirés des lignes directrices pour formuler des règles et des procédures nouvelles concernant les secours internationaux. En Europe, où les traités de l’Union européenne ont rendu plus facile le franchissement des frontières, on voit des signes de coopération en matière de droit régissant les situations d’urgence dans des pays qui, jusque-là, ne voyaient pas la nécessité de réglementer ni de faciliter l’assistance humanitaire.

C’est un processus qui prend du temps, reconnaît David Fisher. Dix ans après que la question a été évoquée dans le Rapport sur les catastrophes dans le monde, et trois ans après qu’elle a été définie prioritaire par la Conférence internationale, seuls une poignée de pays ont adopté des réformes d’ensemble, bien que plus d’une douzaine d’autres soient actuellement engagés dans un processus d’examen officiel, en examinant leur législation en vigueur et, dans certains cas, en préparant de nouveaux textes de loi.

Mobiliser le soutien nécessaire à ce type de réforme législative sur le plan national peut être difficile. D’autre part, les responsables politiques peuvent voir dans la codification des procédures pour l’acceptation de l’aide étrangère un aveu de faiblesse, un signe de dépendance à l’égard de l’extérieur. Pour David Fisher, les Sociétés nationales peuvent utiliser les lignes directrices IDRL pour orienter le débat et améliorer la préparation aux catastrophes chemin faisant.

Un processus complexe

Régler tous les détails juridiques est une tâche plus délicate qu’elle n’en a l’air. Les gouvernements souhaitent, à juste titre, contrôler les personnes et les biens qui entrent dans leur pays. La chronique des interventions humanitaires est riche de récits de volontaires sans formation, de faux médecins, de médicaments non éprouvés, d’assistance néfaste, et même de trafiquants d’êtres humains entrant dans des pays dans des situations d’urgence. Une législation appropriée en matière de réaction aux catastrophes doit tenir compte de ces réalités; c’est pourquoi la FICR propose des lignes directrices juridiques et un processus pour guider les réformes, et non une réponse uniforme censée s’appliquer à tous les pays.

Dans les Amériques, des projets sont en cours en Colombie, en Haïti et au Pérou, avec des projets supplémentaires prévus en Argentine, au Chili, en El Salvador, en Équateur, en Jamaïque et en République dominicaine.

Au Pérou, des représentants de tous les ministères, ainsi que deux hommes d’affaires de premier plan, les Nations Unies et quatre organismes humanitaires, dont la FICR, participent à ce travail. «La collaboration a été très intense, explique Gustavo Adrianzen, un juriste engagé par le FICR pour épauler ce processus. Le gouvernement est conscient de l’importance de la question à cause de ce qui s’est produit à Pisco, ainsi qu’en Haïti et au Chili.»

Pendant ce temps, à Pisco, la vie revient à la normale, mais plus lentement que chacun l’eût espéré. Le gouvernement est en train d’asphalter les rues et de reconstruire les trottoirs, en commençant par le centre ville. Cependant, des lézardes défigurent bien des murs et de nombreux bâtiments sont étayés par les matériaux de fortune récupérés par les habitants. Seule la moitié environ des maisons d’habitation jouissent d’un titre foncier.

À l’hôpital San Juan Dios, l’appareil de radiographie est là pour rappeler combien l’inflexibilité des règlements peut compliquer l’arrivée des secours nécessaires. Il a fini, fort heureusement, par franchir l’écueil de la douane et il demeure en service jusqu’à ce jour. Wilfredo Medrano, technicien à l’hôpital, explique qu’il sert aujourd’hui pour près de 500 patients par mois. «C’est un bon appareil.»

Il s’interrompt car Ricardo Galvez, un chanteur de 34 ans atteint de tuberculose, vient de monter sur un appareil pour subir un examen.

«Inspirez profondément», lui dit le technicien.

Tyler Bridges
Journaliste indépendant, Lima (Pérou).


La radiographie est un outil essentiel de diagnostic médical. L’appareil qui a permis de réaliser ce cliché a été retenu à la douane pendant des semaines après le séisme de 2007. Aujourd’hui, c’est une pièce maîtresse de l’équipement de l’hôpital San Juan de Dios à Pisco (Pérou).
Photo : ©Rolly Reyna


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


L’église qui s’élevait sur la plus grande place de Pisco s’est effondrée lors du séisme de 2007, faisant des dizaines de victimes. Elle est aujourd’hui en cours de reconstruction. À Pisco et dans les environs, la Croix-Rouge péruvienne est associée à de nombreux projets de construction, comprenant des abris, une école et une cuisine populaire.
Photo : ©Rolly Reyna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

«Les gouvernements
ont tout intérêt à
être mieux préparés
à ces problèmes
de réglementation
pendant
des opérations
internationales de
secours. Ce n’est pas
en pleine crise que
l’on peut rédiger
tout un ensemble de
règles nouvelles.»

David Fisher,
spécialiste du
droit régissant
les catastrophes
à la FICR

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Question aux lecteurs:

En quoi les lois de votre pays relatives aux situations d’urgence entravent elles ou favorisent-elles l’acheminement des secours après une catastrophe ? Partagez votre expérience en écrivant à rcrc@ifrc.org ou participez au débat sur www.facebook.com/
redcrossredcrescent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Plus de trois ans après le séisme, certains sinistrés, comme Haydee Cartagena, vivent toujours dans des tentes, sans eau potable. Comme souvent après une catastrophe naturelle, cela s’explique en partie par des problèmes juridiques touchant la propriété foncière, qui empêchent les victimes de construire de nouvelles maisons. Photo : ©Rolly Reyna

Que peuvent faire les gouvernements?

Les recommandations IDRL clés de la FICR

  • Simplifier les procédures de visa, de douane, de taxation et réduire les autres obstacles juridiques à l’entrée des secours et du personnel venant de l’étranger et des organisations humanitaires internationales.
  • Assurer un contrôle et un suivi appropriés des opérations internationales de secours, conformément aux normes agréées sur le plan international concernant la qualité de l’assistance humanitaire.
  • Arrêter et faire connaître les procédures qu’ils prévoient d’employer pour faciliter et réglementer l’assistance étrangère avant que ne frappe une catastrophe.

 

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