En zone grise

La pratique qui consiste à payer pour des services militaires ou de sécurité est aussi ancienne que la guerre elle-même. De nos jours, le développement rapide et l’évolution du secteur des entreprises militaires et de sécurité privées lancent des défis de grande ampleur aux tenants du respect des droits de l’homme et du droit humanitaire.

Septembre 2007. Des employés de Blackwater Security Consulting — entreprise privée militaire et de sécurité basée aux États-Unis — fendent la foule qui se presse sur la place Nisour, au centre de Bagdad, pour ouvrir la voie à un convoi diplomatique du Département d’État des États-Unis, lorsque des tirs retentissent.

Les faits demeurent à ce jour controversés. Les gardes de Blackwater affirment qu’ils ont été attaqués et qu’ils ont répliqué en situation de légitime défense, tirant sur leurs assaillants. Des témoins prétendent que les hommes de Blackwater ont ouvert le feu sans provocation et continué à tirer alors que les civils cherchaient à s’enfuir.

Une chose est sûre : lorsque les armes se sont tues, on comptait parmi les civils 17 morts et au moins 20 blessés. La population irakienne était outrée et un fossé diplomatique s’était ouvert entre les États-Unis et le gouvernement irakien tout juste entré en fonctions.

L’épisode a marqué un tournant dans le débat sur le recours croissant aux entreprises militaires et de sécurité privées (EMSP) dans les conflits armés. L’affaire Blackwater — venue s’ajouter à l’implication de sous-traitants privés dans le scandale survenu en 2004 en Irak dans la prison d’Abou Ghraib, lorsque des prisonniers furent victimes de violences et d’actes de torture — a relancé le débat sur la sous-traitance des fonctions essentielles de la conduite de la guerre à des entreprises privées.

Les obstacles qui ont entravé par la suite les poursuites et les demandes de réparation des victimes ont aussi soulevé la question de savoir si la montée en puissance des EMSP n’allait pas créer une classe de personnel militaire, toujours plus nombreuse, échappant de facto aux règles de la guerre communément admises. Bon nombre d’experts restaient eux-mêmes sans réponse face à certaines questions fondamentales : quel est le statut des sous-traitants privés au regard du droit international humanitaire (DIH) ? Sont-ils des combattants, des civils, des mercenaires ou une catégorie nouvelle ? Quelles sont les règles régissant leur comportement ?

Au-dessus des lois ?
En 2008, 17 États ont signé une déclaration qui répond à cette question par un «non» sans ambiguïté : non, les entreprises privées ne sont pas au-dessus des lois; elles n’opèrent pas dans un vide juridique.

Signée aujourd’hui par 42 États et par l’Union européenne, la déclaration (dite Document de Montreux) réaffirme que le DIH et le droit relatif aux droits de l’homme s’appliquent bien aux entreprises privées. Les États ont, quant à eux, l’obligation de faire respecter ce droit par leurs sous-traitants.

Sans légitimiser le secteur des EMSP ni prendre position sur la question du recours à des entreprises privées, le Document de Montreux aborde des thèmes tels que le statut du personnel des EMSP au regard des Conventions de Genève de 1949 et les moyens de garantir la responsabilité individuelle en cas de manquement dans diverses juridictions.

Le document — aboutissement d’un projet conjoint du Département fédéral des affaires étrangères de la Suisse et du CICR — encourage aussi les États à adopter des règlements pour prévenir et poursuivre les abus et propose un catalogue de bonnes pratiques destiné à aider les gouvernements à mettre en œuvre ces obligations sur le terrain.

Tout le problème réside dans le retard de la réglementation par rapport au développement du secteur. Nombreux sont les États qui ne disposent toujours pas d’une législation, d’une réglementation ou de pratiques suffisantes pour superviser ce secteur en pleine mutation, qui a connu une croissance foudroyante au cours des dernières décennies et dont le volume d’affaires dépasserait aujourd’hui les 100 milliards de dollars.
 
Une croissance exponentielle
Quel est le rythme de cette croissance ? Après l’invasion et l’occupation de l’Irak par les États-Unis en 2003, on estime que plus de 100 000 sous-traitants privés ont été employés, dans des rôles allant de la surveillance des convois à l’appui logistique, en passant par le renseignement, les postes de contrôle et bien d’autres fonctions. C’est dix fois plus que lors de la précédente guerre en Irak. Pendant ce temps, le nombre d’employés en Afghanistan atteignait les 20 000.

À quoi est due cette croissance ? Dans les années précédant les attaques du 11 septembre 2001 contre New York et Washington, l’armée américaine avait réduit ses effectifs. Les deux grandes guerres terrestres lancées en Afghanistan et en Irak ont poussé ses dirigeants à inverser la tendance. À l’époque, la tendance était à la privatisation des services publics, des prisons aux hôpitaux et aux écoles.

Le recours aux EMSP dépasse largement le cadre de l’armée. «Quand on parle des EMSP, la plupart des gens pensent à l’Irak et à l’Afghanistan», relève Faiza Patel, présidente et rapporteur du Groupe de travail des Nations Unies sur l’utilisation des mercenaires. «Or, ces structures sont utilisées dans de nombreux domaines, par exemple pour assurer la sécurité dans les industries extractives, ou dans la lutte contre la drogue en Amérique latine.»

De fait, la grande majorité des activités menées dans ce secteur concernent des situations qui ne sont pas considérées comme des conflits armés, et qui de ce fait sortent du cadre du DIH, mais elles se déroulent souvent dans des zones instables, marquées par des crimes violents ou par des conflits civils, où enlèvements, assassinats et autres attaques figurent parmi les risques quotidiens de toute activité commerciale.

Étant donné la complexité du dossier, comment réglementer ce nouveau secteur en plein essor ? Qui veillera, dans des situations de conflit armé, à ce que ces acteurs respectent les normes du DIH ? Qui les poursuivra s’ils enfreignent ces règles ?

Les abus commis à Abou Ghraib illustrent bien ces difficultés. De nombreuses poursuites ont été intentées contre de simples soldats pour des chefs d’accusation divers liés aux violences infligées aux détenus, mais aucun des prestataires de services privés liés aux abus commis n’a été poursuivi pénalement. Dans certains cas, ils ont bénéficié d’une immunité de poursuites en vertu du droit irakien.

Des procédures civiles intentées par d’anciens détenus devant des tribunaux américains ont, dans l’intervalle, été bloquées ou retardées, au motif que les sous-traitants devraient soit bénéficier de la même immunité de poursuites que les soldats en temps de combat, ou se voir accorder une «exemption pour actes commis sur le champ de bataille». Celle-ci permettrait de classer les affaires civiles, en partant du principe que les tribunaux ne devraient pas remettre en cause des décisions prises dans des établissements de détention dans le feu de l’action armée.

«Ces affaires sont en cours depuis des années, mais l’on n’a même pas commencé à les examiner sur le fond», indique Katherine Gallagher, juriste du Center for Constitutional Rights à New York, qui a intenté un procès à deux sous-traitants militaires au nom de 330 détenus irakiens emprisonnés à Abou Ghraib en 2004.

La difficulté de la réglementation
Quelle que soit l’NUMÉRO de ces affaires, nombreux sont les acteurs de terrain qui souhaitent avant tout éviter de nouveaux abus et faire toute la clarté sur les droits et les devoirs des sous-traitants privés, qui sont considérés comme des civils et protégés contre les attaques en vertu du DIH aussi longtemps qu’ils ne participent pas directement aux hostilités. (Il faut toutefois relever que cette protection, de même que le sens précis de la «participation aux hostilités», sont difficiles à définir en termes généraux, car ils dépendent du contexte et des circonstances.)

Il est crucial de bien préciser le statut et les obligations de ces sous-traitants car ils agissent souvent dans des situations très précaires. En Irak, de nombreux collaborateurs d’EMSP (dont Blackwater) ont été tués alors qu’ils effectuaient des tâches diverses (liées ou non à la sécurité) pour le compte du gouvernement des États-Unis.

Parallèlement, le statut de civils des entrepreneurs privés signifie qu’ils ne devraient pas, en cas de capture, être traités comme des prisonniers de guerre, et qu’ils ne jouiraient pas de la même immunité de poursuites pénales devant des juridictions civiles pour des actes commis dans le cadre d’opérations de combat.

Les tentatives des États d’accorder l’immunité, au regard de la législation nationale, aux entrepreneurs privés dans des conflits précis (cas fréquent pendant la guerre d’Irak en 2003), tout en bloquant les affaires civiles ou pénales au motif que les sous-traitants agissent de fait comme des soldats, montrent bien la nécessité d’éclaircir la situation.

Le Document de Montreux aide les États à trancher ces questions juridiques complexes, mais c’est maintenant aux États signataires d’assurer le suivi, explique Marie-Louise Tougas, conseillère juridique du CICR spécialisée dans l’interaction entre le DIH et les EMSP.

«Il faut désormais que les États respectent leurs obligations au regard du DIH dans ce domaine, explique-t-elle. Nous les aidons à concevoir les instruments permettant de mettre en œuvre les obligations citées dans le Document de Montreux : promulguer une législation nationale, mettre en place des mécanismes de supervision et instaurer des mesures de contrôle sur l’octroi de licences.»

Mise en œuvre volontaire
Les réformes législatives, toutefois, prennent du temps et il est probable que chaque pays suivra sa propre méthode. C’est pourquoi certaines initiatives sont menées hors du cadre législatif. Tel est le cas du «Code de conduite international des entreprises de sécurité privées», adopté récemment avec l’appui du gouvernement suisse et de nombreux acteurs du secteur, qui vise à créer un système au sein duquel les entreprises acceptent volontairement d’être supervisées par un groupe d’experts intersectoriel.

Les gouvernements, quant à eux, sont incités à tenir compte de la position des entreprises vis-à-vis de ce code lorsqu’ils attribuent des contrats dans le secteur de la sécurité. Le Royaume-Uni, où bon nombre des plus grandes entreprises privées de sécurité ont leur siège, a déjà accepté de ne passer des contrats qu’avec des entreprises respectant le Code.

En août 2012, 464 entreprises de 60 pays avaient signé le Code, rédigé par des membres d’associations du secteur, des experts de la sécurité, des juristes, des gouvernements et des chefs d’entreprise.

Les partisans du Code affirment que ce type d’exigence — qui pourrait déterminer la survie d’une entreprise — est une incitation suffisante pour qu’elle préserve des normes élevées en matière de formation, qu’elle sélectionne avec soin ses employés et qu’elle adhère aux principes du DIH et des droits de l’homme.

C’est précisément sur ces principes qu’est fondé le Code, explique Anne-Marie Buzato, du Centre pour le contrôle démocratique des forces armées – Genève, qui est à la pointe de ces efforts.

«Le recours à la force, par exemple, ne devrait pas excéder ce qui est strictement nécessaire; il devrait être proportionnel», expliquait-t-elle récemment à des experts réunis à l’Institut international de droit humanitaire à San Remo (Italie). «Les sous-traitants ne devraient pas employer d’armes à feu contre des personnes, sauf en cas de légitime défense ou pour défendre d’autres personnes contre une menace imminente de mort ou de blessures graves, ou pour prévenir un acte criminel particulièrement grave associé à un réel danger de mort.»

Certains experts sont sceptiques à l’égard de cette sorte d’«autorégulation» du secteur sur des questions essentielles de vie et de mort, et font valoir que certains des aspects essentiels de la mise en œuvre du Code restent en suspens. Pour Anne-Marie Buzato, cependant, il s’agit plutôt d’un modèle de «corégulation», puisque les instances chargées de réaliser des audits et de contrôler le respect du Code seraient composées d’experts représentant les gouvernements et la société civile.

Un appel à une nouvelle convention
Si le Code représente, pour certains, un pas positif pendant que des textes ou accords contraignants sont en voie d’élaboration, d’autres considèrent que ni le Code, ni une réglementation nationale ne permettront de régir les activités d’entreprises actives dans plusieurs pays, qui plus est souvent dans des lieux où toute enquête sur des allégations d’infraction serait pour le moins difficile. Un traité international contraignant serait donc indispensable selon eux.

Au sein des Nations Unies, le Groupe de travail sur l’utilisation des mercenaires rédige un projet de convention qui contraindrait les États à réglementer bien plus strictement toute exportation de services de sécurité. La convention limiterait la gamme d’activités pouvant être déléguée par les gouvernements à des sous-traitants privés, et exigerait des États signataires qu’ils adoptent des systèmes d’octroi de licence similaires à ceux qui régissent les exportations d’armes.

«Il s’agit de réglementer les exportations non seulement d’armes, mais aussi d’hommes et de femmes armés», a déclaré la présidente du Groupe de travail, Faiza Patel, aux participants de la réunion de San Remo.

De nombreux pays, a-t-elle poursuivi, sont dotés de lois et de systèmes de licence très stricts pour les entreprises de sécurité nationales, tandis que les dispositions touchant les entreprises actives à l’étranger sont laxistes. «Laisser les EMSP fonctionner [sans réglementation] dans des contextes imprévisibles, avec des armes très perfectionnées et avec tous les risques que représente ce type d’opération en termes de droits de l’homme et de droit humanitaire, c’est, selon moi, se soustraire à l’obligation élémentaire de diligence raisonnable», a conclu Faiza Patel.

Force est pourtant de constater que les perspectives d’adoption d’un nouveau traité international ne sont pour l’instant guère favorables, faute d’un appui suffisant parmi les États clés, où sont basées un grand nombre d’EMSP.

Une cible mouvante
L’une des principales difficultés n’est autre que l’évolution rapide du secteur. Dans le numéro d’automne 2012 de la Revue internationale de la Croix-Rouge, consacré à l’impact des entreprises privées sur les conflits, Sarah Percy, de l’Université d’Oxford, montre que si le secteur des EMSP s’adapte rapidement aux nouveaux besoins du marché et de la politique, la mise au point d’une réglementation internationale est bien plus lente.

La «ruée vers l’or» des guerres en Irak et en Afghanistan retombée, le secteur s’est déjà adapté à de nouveaux marchés, à savoir la protection du commerce maritime contre la piraterie, la protection de l’acheminement de l’aide alimentaire, voire l’acheminement lui-même.

Pour Sarah Percy, les vues actuelles en matière de réglementation sont basées sur un modèle dépassé d’EMSP «mercenaires» ou prestataires de services dans un conflit armé international, comme en Irak. «De ce fait, explique-t-elle, les autorités réglementaires, à tous les échelons, sont souvent engluées dans de longues négociations, alors que l’objet de leur réglementation est en pleine mutation.»

«Le génie de la sécurité privée est sorti de la lampe — écrit Sarah Percy — et les États le laissent pour l’instant largement agir à sa guise, pour le sanctionner ensuite quand il va trop loin, au lieu de fixer d’emblée les règles du jeu.»

«Le débat sur le rôle approprié du secteur privé est sans doute ardu, et doit peut-être commencer à l’échelle nationale, mais c’est probablement la meilleure option pour réglementer un secteur dont l’évolution devancera toujours la capacité d’adaptation des autorités de réglementation.»

Malcolm Lucard
Rédacteur en chef de Croix-Rouge, Croissant-Rouge.

Un agent de sécurité privé étranger en faction près du lieu d’un attentat à la bombe à Bagdad en octobre 2007.
Photo : ©REUTERS/Ceerwan Aziz, avec l’autorisation de www.alertnet.org

Une femme, dont le mari a été tué lors d’une fusillade par des employés de l’entreprise américaine Blackwater, assiste avec sa fille à ses côtés à une réunion avec des procureurs et des enquêteurs américains à Bagdad en décembre 2008.
Photo : ©REUTERS/Atef Hassan, avec l’autorisation de www.alertnet.org

Les employés des entreprises privées de sécurité ne sont pas tous des étrangers. Ici, un agent afghan contrôle des adolescents en quête d’emploi dans un poste avancé de l’armée des États-Unis dans l’est de l’Afghanistan en septembre 2011. Photo : ©REUTERS/Erik de Castro, avec l’autorisation de www.alertnet.org